Landbúnaður

Noregur, næsti samanburðargrunnur Íslands sem EES/EFTA-ríki með verndaðan landbúnað, ver árlega um 20 milljörðum NOK (u.þ.b. 1,7 milljörðum evra) í landbúnaðarstyrki og heldur uppi tollum á bilinu 100–400% á lykilafurðum. Þrátt fyrir að standa utan ESB hefur Noregur smám saman opnað fyrir landbúnaðarviðskipti við sambandið í gegnum tvíhliða samninga samkvæmt 19. grein EES-samningsins.

Lífrænn landbúnaður á Íslandi nær til innan við 1% af ræktarlandi (2024), samanborið við um 10% að meðaltali í ESB (2022) og markmið um 25% fyrir 2030 samkvæmt stefnunni Frá jörð til borðs. Ísland hefur enga sérstaka lífræna landbúnaðarstefnu og myndi við ESB-aðild taka upp bindandi markmið um minnkun varnarefnanotkunar og næringarefnataps.

Matvælaverð á Íslandi er um 50–70% hærra en meðaltal ESB-27 samkvæmt verðlagsvísitölum Eurostat (2024), sem gerir Ísland eitt dýrasta landið í Evrópu hvað varðar matvæli og óáfengan drykk.

Ísland leggur háa innflutningstolla á margar landbúnaðarafurðir: allt að 80% verðtoll á mjólkurvörur (raunverulegt tollígildi getur farið yfir 100% þegar kílógrammatollur er reiknaður inn), 55% á kjöt og 30–55% á ýmsan unninn mat. Tollarnir vernda innlendan landbúnað en stuðla að hærra matvælaverði. Með ESB-aðild myndu þessir tollar víkja fyrir sameiginlegum ytri tollum ESB og innri fríverslun.

Landbúnaður á Íslandi stóð undir um 1,0–1,2% af vergri landsframleiðslu árið 2024 og veitti um 3.500 manns atvinnu. Greinin einkennist af sauðfjárrækt (um 450.000 kindur), mjólkurframleiðslu (um 30.000 nautgripir) og gróðurhúsaræktun sem nýtir jarðhita, en fjöldi búa er um 2.300.

Íslenskir landbúnaðarstyrkir námu um 20–22 milljörðum króna árlega (u.þ.b. 130–145 milljónum evra) árið 2024, aðallega í beingreiðslum til sauðfjár- og mjólkurbænda. Stuðningurinn svarar til 55–60% af heildartekjum búa, sem gerir Ísland eitt þeirra OECD-ríkja þar sem landbúnaðurinn er mest niðurgreiddur.

Samkvæmt Eurostat-gögnum frá 2024 (ESB-27 = 100) er verðlag mjólkurvara á Íslandi um 165–180, kjötvara um 155–170, brauðs og korns um 140–155 og ávaxta og grænmetis um 135–150. Hæstu álögurnar eru á þær afurðir sem keppa beint við innlenda framleiðslu þar sem tollvernd er mest.

Ísland er að mestu sjálfbært í lambakjöti (yfir 90%), mjólkurvörum (nálægt 100%) og eggjum (nálægt 100%). Sjálfsþurftarhlutfall er hins vegar lágt í korni (0%), svínakjöti (undir 5%), alifuglum (15–20%) og ávöxtum og grænmeti (undir 10% utan gróðurhúsaræktar). Heildarsjálfsþurft í hitaeiningum er metin um 45–50%.

Um 20% af flatarmáli Íslands (um 20.000 km²) flokkast sem landbúnaðarland, þar af er langstærstur hluti úthagi til sauðfjárbeitar en einungis um 1.300 km² eru ræktuð tún. Aldir sauðfjárbeitar hafa stuðlað að verulegri jarðvegseyðingu — áætlað er að um 40% gróðurlendis sem var á landnámsöld hafi glatast.

Samkvæmt EES-samningnum er landbúnaður að mestu undanskilinn frjálsu vöruflæði. Ísland heldur uppi 30–100%+ tollum á mjólkurvörur, kjöt og grænmeti á grundvelli 19. greinar EES-samningsins. Við fulla ESB-aðild myndu allir innri tollar falla niður og Ísland tæki upp sameiginlegan ytri toll sambandsins, sem myndi opna íslenskan markað fyrir samkeppni frá stærri ESB-framleiðendum.

Rannsóknir Viðskiptaráðs Íslands (2012) bentu til þess að full þátttaka í sameiginlegri landbúnaðarstefnu ESB myndi draga úr tekjum íslenskra bænda um 30–50%, einkum í sauðfjárrækt, vegna tollaverndar. Rannsókn Háskóla Íslands (2011) áætlaði að matvælaverð gæti lækkað um 15–25% við ESB-aðild vegna tollaafnáms.

Landbúnaðarframleiðsla Íslands er afar lítil í evrópsku samhengi: heildarframleiðsla árið 2023 nam 3,2 milljónum evra á grunnverði, samanborið við 375 milljónir í Noregi, 1.542 milljónir í Danmörku og 58.341 milljón í ESB-27. Framleiðsla Íslands svarar til innan við 0,01% af ESB-heildinni.

Samkvæmt efnahagsbókhaldi Eurostat greiddi Noregur hæsta framleiðslutengda landbúnaðarstuðninginn á Norðurlöndum, um 38–44 milljónir evra árlega á tímabilinu 2020–2025. Ísland skráði lágmarksstuðning (0,6–1,6 milljónir evra) en tölurnar endurspegla ekki heildarmyndina þar sem beingreiðslur ESB og dreifbýlisþróunarfé koma ekki fram í þessum gögnum.

Íslenskur landbúnaður er lítill á heildarmælikvarða — framleiðsla nam um 350 milljónum evra árið 2024, sem er u.þ.b. 1,0–1,2% af VLF — en mikilvægur fyrir atvinnu á landsbyggðinni og matvælaöryggi; um 3.500 manns starfa í greininni, aðallega í sauðfjárrækt, mjólkurframleiðslu og gróðurhúsagarðyrkju. ESB-aðild myndi krefjast afnáms tollaverndar sem nemur að meðaltali 30–80% á mjólkurvörur, kjöt og grænmeti — meðal þeirra hæstu meðal OECD-þjóða.

Matvælaverð á Íslandi er með því hæsta í Evrópu; samkvæmt verðlagsvísitölu Eurostat (2024) var verð matvæla og óáfengs drykkjar um 155% af ESB-27 meðaltali, þar sem mjólkurvörur voru um 180% og kjöt um 170%. Talsmenn ESB-aðildar halda því fram að tollaafnám gæti lækkað verð um 15–25% en andstæðingar benda á flutningskostnað sem megindrifkraft.

Sameiginleg landbúnaðarstefna ESB (CAP) er stærsti einstaki liðurinn í fjárhagsáætlun sambandsins, með 386,6 milljörðum evra á fjárhagsrammanum 2021–2027 (um 31% af heildaráætlun). Stefnan skiptist í stoð I (beingreiðslur, um 291 milljarður) og stoð II (þróun dreifbýlis, um 95 milljarðar).

Öll ríki sem gengu í ESB eftir 2004 fengu aðlögunartímabil fyrir innleiðingu beingreiðslna sameiginlegrar landbúnaðarstefnu. Ný aðildarríki byrjuðu á 25% af greiðslustigum ESB-15 og náðu fullu jafnvægi á um 10 árum. Finnland og Svíþjóð (aðild 1995) fengu heimild til viðbótarstuðnings við norðlægan landbúnað sem er enn í gildi.

Ísland veitir landbúnaðinum meðal hæstu framleiðendaverndar í OECD: stuðningsmat (PSE) nam 55–60% af brúttótekjum bænda 2022–2023, borið saman við um 18–20% að meðaltali í ESB, og beitt tollahlutfall á landbúnaðarvörur er 40–60% — oft yfir 100% á mjólkurvörur og kjöt. ESB-aðild myndi þurfa að leysa upp þessa tollvernd og koma á laggirnar stuðningskerfi samkvæmt sameiginlegri landbúnaðarstefnu ESB, sem er meginumhyggja Bændasamtaka Íslands.

Við aðildarviðræður Íslands við ESB (2010–2013) var landbúnaðarkaflinn (kafli 11) einn pólitískt viðkvæmasti kaflinn og náðist aldrei að opna hann formlega áður en ferlinu var frestað í maí 2013; meðal annarra kafla sem aldrei voru opnaðir voru sjávarútvegur (kafli 13) og umhverfismál (kafli 27), og þessir sömu kaflar yrðu brennidepill endurreists aðildarferlis. Af 33 hefðbundnum samningsköflum voru 27 opnaðir og 11 bráðabirgðalokið við frestunina.

Í áliti framkvæmdastjórnar ESB frá 2010 um umsókn Íslands var landbúnaður tilgreindur sem það stefnusvið sem krefðist víðtækustu aðlögunar við ESB-aðild. Ástæðan er sú að landbúnaðarstefna fellur utan EES-samningsins og krefst fullrar samræmingar við sameiginlegu landbúnaðarstefnuna, ólíkt flestum öðrum sviðum þar sem EES-samræmi veitir forskot.

Þegar ný ríki ganga í ESB fá þau ekki fullar beingreiðslur sameiginlegrar landbúnaðarstefnu strax heldur byrja á 25% og hækka um 5 prósentustig á ári þar til fullu jafnvægi er náð á um 10 árum. Umbótin 2023–2027 innleiddi ytri samleitni sem miðar að því að allar þjóðir fái að lágmarki 90% af meðalgreiðslum ESB á hektara fyrir árið 2027.

Íslenskur landbúnaður er lítill en niðurgreiddur umfram flest ríki. Ríkisstuðningur nemur um 25–30 milljörðum króna árlega (u.þ.b. 170–200 milljónum evra). Ef Ísland gengi í ESB mætti búast við 80–120 milljónum evra í árlegum greiðslum sameiginlegrar landbúnaðarstefnu þegar aðlögunartímabili lyki — talsvert minna en núverandi stuðningur. Fordæmi um viðbótarstuðning frá Finnlandi (142. gr.) gæti þó brúað hluta bilsins.

Í árunum 2023–2024 gengu bændur á strikið í að minnsta kosti 12 ESB-ríkjum og um 1.000 dráttarvélar lokuðu Brussel á meðan leiðtogar ESB fundaðu þar 1. febrúar 2024. Helstu kröfur vörðuðu lágar og sveiflukenndar tekjur, háar framleiðslukostnir og of þungt regluverkið undir sameiginlegri landbúnaðarstefnu; ESB brugðist við með óvæntum stefnubreytingum — m.a. var reglugerð um skerðingu plöntuvarnarefna dregin alveg til baka og kröfur um 4% beiðiland felldar niður.

Landbúnaðarkafli (kafli 11) var aldrei opnaður í aðildarviðræðum Íslands við ESB (2010–2013), meðal annars vegna þess að Ísland skorti nauðsynlegar stjórnsýslubyggingar til að uppfylla kröfur sameiginlegrar landbúnaðarstefnu — þar á meðal viðurkennda greiðslustofnun og samþætt stjórnunar- og eftirlitskerfi. Frá og með mati árið 2011 var meirihluti íslenskrar landbúnaðarlöggjafar enn ekki í samræmi við ESB-ákvæði og engar nýjar lagasetningaraðgerðir höfðu verið gerðar til að minnka bilið.

Heildarstyrking íslensks landbúnaðar árið 2020 nam um 29 milljörðum króna — 16,3 milljarðar í beinni ríkisstuðningi og 12,8 milljarðar í óbeinum neysluútgjöldum vegna innflutningsverndar — sem jafngildir 57,22% af framleiðsluvirði geirans. Tölurnar eru lágmarksmat þar sem samkeppnisundanþágur til vinnsluiðnaðarins eru ekki meðtaldar.

Lög nr. 54/1990 um innflutning dýra setja almenna bann við innflutningi lifandi dýra til Íslands, með mjög þröngum undanþágum sem krefjast leyfis frá Matvælastofnun eða ráðuneyti. Tilgangur bannsins er að vernda einstæðar genaforðar íslenska búfjárins — íslenski hesturinn, íslenska sauðfé og íslenskt nautgripakyni — sem hafa verið einangrað á eyjunni í yfir þúsund ár og eru laus við flestar búfjársjúkdómar sem geisa á meginlandi Evrópu.

Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) krafðist þess formlega að Ísland uppfyllti EES-reglur um dýraheilbrigðiseftirlit með innflutningi afurða úr þriðja ríki, vegna brota á kerfisbundnu eftirliti með flutningssendingum og lélegrar samhæfingar milli tollstjóra og Matvælastofnunar. Málið sýnir að EES-aðild leggur þegar í dag þrýsting á Ísland til að samræma eftirlitsreglur sínar við staðla ESB, án þess að vera fullgiltur ESB-aðildarríki.

Finnland og Svíþjóð tryggðu sér varanlegan rétt til viðbótar ríkisstuðningi við norðlægan landbúnað samkvæmt 142. grein aðildarsáttmálans frá 1994. Finnskur stuðningur nemur um 290 milljónum evra árlega (um 90% af heildarríkisstuðningi við landbúnað) og nær til greiðslna á dýr, á lítra mjólkur og á hektara. Þetta er nærtækasta fordæmið fyrir hugsanlega íslenska samninga.

Landbúnaðarkaflinn (kafli 11) var aldrei opnaður í aðildarviðræðum Íslands við ESB (2010–2013). Íslandi var boðið að leggja fram samningsafstöðu um landbúnaðarmál en gerði það aldrei, að sögn vegna ósættanlegs ágreinings innanlands milli hagsmunaaðila í landbúnaði, samninganefndarinnar og stjórnmálaflokka. Sex köflum var aldrei lokið upp: kafla 11 (landbúnaður og dreifbýlisþróun), kafla 12 (matvælaöryggi, heilbrigði dýra og plantna), kafla 13 (sjávarútvegur), kafla 22 (byggðastefna og samræming uppbyggingarsjóða), kafla 27 (umhverfismál) og kafla 33 (fjármál og fjárlagaákvæði) — allir taldir meðal þeirra viðkvæmustu. Hefðu viðræður haldið áfram hefðu helstu deilumálin verið: (1) hversu miklum innlendum landbúnaðarstuðningi Ísland gæti haldið, (2) hvort framleiðslutengdir styrkir yrðu leyfðir, (3) aðlögunartímabil fyrir niðurfellingu tolla á mjólkur- og kjötvörur og (4) mögulegur innlendur stuðningur á grundvelli 142. greinar fyrir svæði með erfið veðurskilyrði. Í rýniskýrslu framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins var mikil vernd íslensks landbúnaðar sögð vera ein helsta áskorunin.

Ekkert ESB-ríki hefur nokkurn tíma fengið varanlega undanþágu frá sameiginlegri landbúnaðarstefnu. Öll aðildarríki taka fullan þátt í báðum stoðum stefnunnar. Aðlögunartímabil (yfirleitt 7–10 ár) hefur verið samið um en öll ný ríki verða að innleiða reglurnar að fullu innan umsamins tímaramma.

Aðild Króatíu 2013 er nýjasta fordæmið um aðlögun að sameiginlegri landbúnaðarstefnu ESB. Króatía samdi um 10 ára innleiðingu beingreiðslna (frá 25%), viðbótargreiðslur úr ríkissjóði á aðlögunartímanum, 7 ára vernd landbúnaðarjarða gegn kaupum erlendra ESB-borgara, og talsverðan foraðstoðarstuðning (IPARD) sem nam um 128 milljónum evra á árunum 2007–2013.

Löggjöf ESB heimilar aðildarríkjum að viðhalda sérstakar dýraheilbrigðisráðstafanir á grundvelli 36. greinar TFEU og dýraheilbrigðislaga (ESB) 2016/429, en þetta eru áhættumiðaðar eftirlitsreglur — ekki almenn innflutningsbann. Við hugsanlega ESB-aðild Íslands myndi þurfa að umbreyta heildarbanninu í tegundasértækar, vísindalega réttlætanlegar reglur í samræmi við dýraheilbrigðislöggjöf ESB, þótt mögulegt væri að viðhalda auknum líffræðilegum verndarráðstöfunum á grundvelli einangraðrar eyjastaðsetningar landsins.