Sjávarauðlindin í ESB

„Og jafnvel þó skip sé skráð með íslensku fána og með íslensku veiðileyfi þá þýðir það ekki að viðkomandi skip fái úthlutun úr kvóta.“

Fullyrðing: Jafnvel þó skip sé skráð undir íslensku fáni og með íslensku veiðileyfi þýðir það ekki sjálfkrafa að viðkomandi skip fái úthlutun úr kvóta.

Fullyrðingin er efnislega sennileg en heimildir styðja hana aðeins óbeint. FISH-LEGAL-008 útskýrir að kvóti er ekki eignarréttur heldur atvinnuréttindi — kvóti er úthlutað gegnum aflamarkskerfið, ekki sjálfkrafa fylgifiskur fána eða veiðileyfis. FISH-DATA-032 staðfestir að aðildarríki ESB ráða innri úthlutun kvóta. Engin heimild fjallar hins vegar beint um það tilvik sem fullyrðingin lýsir — að fánaskráning og veiðileyfi tryggi ekki sjálfkrafa kvótaúthlutun. Stuðningurinn er ályktaður úr kerfislýsingum frekar en beinn.

„The fishing opportunities allocated to Member States shall ensure relative stability of fishing activities of each Member State for each fish stock or fishery. The interests of each Member State shall be taken into account when new fishing opportunities are allocated. — Regulation (EU) No 1380/2013, Article 16(1)“

Fullyrðing: Samkvæmt reglugerð ESB nr. 1380/2013, grein 16(1), eiga veiðiheimildir sem aðildarríkjum eru úthlutaðar að tryggja hlutfallslegan stabileika í veiðum hvers aðildarríkis fyrir hvern fiskistofn.

FISH-LEGAL-001 og FISH-LEGAL-005 staðfesta meginefni fullyrðingarinnar — reglugerð 1380/2013 kveður á um að veiðiheimildir séu úthlutaðar samkvæmt meginreglunni um hlutfallslegan stöðugleika, byggðan á sögulegum aflahlutdeildum. FISH-DATA-032 vísar beint í 16. grein reglugerðarinnar (undirgrein 6) um úthlutun innan aðildarríkja. Hins vegar staðfestir engin heimild beint að undirgrein 16(1) sé nákvæmlega rétt tilvísun fyrir þessa meginreglu — heimildir vísa annars vegar í hlutfallslegan stöðugleika sem almenna meginreglu og hins vegar í grein 16(6) um innri úthlutun. Megininntak fullyrðingarinnar er rétt en nákvæm greinavísun er ekki staðfest.

„The interests of each Member State shall be taken into account when new fishing opportunities are allocated. — Regulation (EU) No 1380/2013, Article 16(1)“

Fullyrðing: Hafa skal hagsmuni hvers aðildarríkis í huga þegar nýjum veiðiheimildum er úthlutað, samkvæmt reglugerð ESB nr. 1380/2013, grein 16(1).

Fullyrðingin vísar til greinar 16(1) í reglugerð 1380/2013 og segir að taka skuli tillit til hagsmuna hvers aðildarríkis við úthlutun nýrra veiðiheimilda. Heimildir staðfesta meginregluna um «hlutfallslegan stöðugleika» (relative stability) sem byggir á sögulegum veiðum og verndar hagsmuni ríkja, og grein 16(6) veitir aðildarríkjum fullt vald yfir innri úthlutun. Hins vegar er nákvæm tilvísun í grein 16(1) ekki staðfest beint í heimildum — FISH-LEGAL-001 og FISH-DATA-032 vísa í aðrar greinar (16(6) og 17). Auk þess er meginreglan um «hlutfallslegan stöðugleika» fremur vernd á sögulegum hlutföllum en almennt tillit til hagsmuna hvers ríkis.

„Each Member State shall decide how the fishing opportunities that are allocated to it ... may be allocated to vessels flying its flag... — Regulation (EU) No 1380/2013, Article 16(6)“

Fullyrðing: Hvert aðildarríki ákveður sjálft hvernig veiðiheimildum sem því eru úthlutaðar er skipt milli útgerða sem sigla undir fána þess, samkvæmt reglugerð ESB nr. 1380/2013, grein 16(6).

FISH-DATA-032 staðfestir kjarna fullyrðingarinnar: grein 16(6) í reglugerð 1380/2013 kveður á um að aðildarríki «ákveði úthlutun veiðiheimilda» meðal eigin skipa. Fullyrðingin vísar hins vegar í grein 16(6) en innihald hennar samsvarar frekar grein 17 (viðmiðin um úthlutun) samkvæmt FISH-DATA-030. Þetta tæknilega misræmi breytir ekki efnisatriðinu — innri úthlutun er raunverulega í höndum aðildarríkjanna — en tilvísunin í tiltekna lagagrein er ónákvæm. Auk þess tilgreinir FISH-DATA-030 að dómstóll ESB takmarki hversu mismunandi eða takmarkandi innri úthlutun má vera.

„A Community fishing vessel may be used for commercial exploitation of living aquatic resources only if it has a valid fishing licence. — Council Regulation (EC) No 1224/2009, Article 6(1)“

Fullyrðing: Útgerðarskip verður að hafa gilt veiðileyfi til að mega hagnýta sjávarauðlindir í atvinnuskýni, samkvæmt reglugerð ESB nr. 1224/2009, grein 6(1).

Fullyrðingin vísar í tiltekna lagagrein — reglugerð ESB nr. 1224/2009, grein 6(1) — um veiðileyfi. FISH-LEGAL-004 staðfestir að endurskoðuð eftirlitsreglugerð ESB (2023/2842) kveður á um stafræna skráningu afla, rafræna afladagbók og eftirlit, sem er í samræmi við kröfu um formlegt leyfi. Engin heimild vitnar þó beint í grein 6(1) reglugerðar 1224/2009 til að staðfesta nákvæmt orðalag um veiðileyfi. Efni fullyrðingarinnar er í samræmi við almennan ramma ESB-eftirlits en nákvæm heimildatilvísun er óstaðfest.

„The flag Member State shall issue, manage and withdraw the fishing licence... — Council Regulation (EC) No 1224/2009, Article 6(5)“

Fullyrðing: Hvert aðildarríki gefur út, skipuleggur og afturkallar veiðileyfi, samkvæmt reglugerð ESB nr. 1224/2009, grein 6(5).

FISH-DATA-030 og FISH-DATA-032 staðfesta meginregluna: hvert aðildarríki ákveður sjálft hvernig það úthlutar sínum kvóta innan ramma sameiginlegu sjávarútvegsstefnunnar, og FISH-LEGAL-004 fjallar um eftirlitsreglugerðina. Fullyrðingin vitnar hins vegar í tiltekna grein (6. gr., 5. mgr. reglugerðar 1224/2009) og engin heimild staðfestir þessa nákvæmu lagavísun. Meginreglan er rétt — aðildarríki fara með útgáfu veiðileyfa — en orðrétt staðfesting á greininni er ekki til staðar.

„Member States shall ensure that all fisheries products are first marketed or registered at an auction centre or to registered buyers or to producer organisations. — Council Regulation (EC) No 1224/2009, Article 59(1)“

Fullyrðing: Aðildarríki ESB skulu tryggja að allar fiskiafurðir fari á markað eða til skráðra kaupenda eða vinnslu, samkvæmt reglugerð ESB nr. 1224/2009, grein 59(1).

Fullyrðingin vísar í grein 59(1) í reglugerð ESB nr. 1224/2009 um skyldu aðildarríkja til að tryggja að fiskiafurðir fari á markað eða til skráðra kaupenda. FISH-LEGAL-004 staðfestir víðtækar eftirlits- og markaðskröfur innan sameiginlegu sjávarútvegsstefnunnar, þ.m.t. stafræna skráningu og löndunaryfirlýsingar. FISH-LEGAL-007 staðfestir aflaskírteiniskröfur og CATCH-kerfið. Engin heimild staðfestir þó orðrétt efni greinar 59(1) — heimildir lýsa aðallega endurskoðuðu eftirlitsreglugerðinni frá 2023. Kjarninn um markaðs- og eftirlitskröfur ESB er réttur, en tilvísunin í tiltekna grein er ekki staðfest beint.

„All lots of fisheries and aquaculture products shall be traceable at all stages of production, processing and distribution, from catching or harvesting to retail stage. — Council Regulation (EC) No 1224/2009, Article 58(1)“

Fullyrðing: Allur afli og fiskiafurðir skulu vera rekjanlegar í gegnum alla framleiðslu og dreifingu, frá veiði til sölu, samkvæmt reglugerð ESB nr. 1224/2009, grein 58(1).

Fullyrðingin vísar í grein 58(1) í reglugerð ESB nr. 1224/2009 um rekjanleika afla og fiskiafurða. FISH-LEGAL-004 staðfestir að endurskoðuð eftirlitsreglugerð (ESB) 2023/2842 kveði á um víðtækar kröfur um stafræna skráningu og rekjanleika, þ.m.t. rafræna afladagbók, löndunaryfirlýsingar og CATCH-stafræna kerfið. FISH-LEGAL-007 staðfestir IUU-reglugerðina sem krefst aflaskírteina fyrir innflutning. Engin heimild staðfestir þó beint efni greinar 58(1) í reglugerð 1224/2009 — heimildir lýsa endurskoðuðu reglugerðinni frá 2023 sem leysti eldri regluna af hólmi. Kjarni fullyrðingarinnar um rekjanleikaskyldu er rétt, en tilvísunin í tiltekna grein er ekki staðfest af fyrirliggjandi heimildum.

„Heildarmagn veiðiheimilda fyrir tegund og svæði yrði ákveðið miðlægt innan sambandsins. Á nákvæmlega sama hátt og það er gert í dag milli landa.“

Fullyrðing: Heildarmagn veiðiheimilda fyrir tegund og svæði yrði ákveðið miðlægt innan ESB, á sama hátt og gert er í dag milli landa.

FISH-LEGAL-001 og FISH-LEGAL-005 staðfesta að heildaraflaheimildir (TAC) eru ákveðnar miðlægt innan ESB — ráðherraráðið setur TAC á grundvelli tillagna framkvæmdastjórnarinnar og vísindalegrar ráðgjafar. Hins vegar er orðalagið «á sama hátt og gert er í dag milli landa» villandi. Í dag ákveður Ísland eigin TAC einhliða á grundvelli ráðgjafar Hafrannsóknastofnunar, en innan ESB yrði TAC ákveðin í fjölþjóða ákvarðanatökuferli þar sem öll aðildarríki taka þátt. FISH-DATA-030 undirstrikar þetta: Ísland myndi taka þátt í ákvörðunum um TAC en stjórna þeim ekki — grundvallarbreyting frá núverandi fyrirkomulagi.

„Það er ákveðin heildarveiðiheimild fyrir hvern stofn og þeirri veiðiheimild svo skipt á milli aðildarríkja sem hafa lögsögu á því svæði sem sá stofn er á.“

Fullyrðing: Heildarveiðiheimild er ákveðin fyrir hvern stofn og henni skipt á milli aðildarríkja sem hafa lögsögu á viðkomandi svæði.

FISH-LEGAL-001 og FISH-LEGAL-005 staðfesta að heildarveiðiheimildir (TAC) eru ákveðnar fyrir hvern fiskistofn og þeim skipt á milli aðildarríkja. Hins vegar er grundvöllur skiptingarinnar ekki «lögsaga á viðkomandi svæði» heldur svonefnd hlutfallsstöðugleikameginregla (relative stability) — föst hlutfallsleg skipting sem byggist á sögulegum veiðiskrám, einkum frá árunum 1973–1978. Samkvæmt sameiginlegri sjávarútvegsstefnu ESB eru hafsvæði aðildarríkja sameiginleg og aðgangur allra ESB-skipa leyfður utan 12 sjómílna. Fullyrðingin er rétt hvað varðar TAC-setningu og skiptingu, en röng hvað varðar grundvöllinn — lögsöguhugtak er notað þar sem söguleg veiðiréttindi ráða.

„Veiðiheimildirnar eru ekki bara teknar af einhverjum útlendingjum heldur hefur hvert aðildarríki nær allt um það að segja hvernig þeim veiðiheimildum sem því er úthlutað er útdeilt.“

Fullyrðing: Hvert aðildarríki hefur nær allt um það að segja hvernig þeim veiðiheimildum sem því er úthlutað er útdeilt.

FISH-DATA-030 og FISH-DATA-032 staðfesta að innri kvótaúthlutun er í höndum aðildarríkjanna samkvæmt 16. og 17. grein reglugerðar 1380/2013 — ríki ákveða sjálf hvernig þau dreifa sínum hlut. Danmörk, Holland og Eistland nota ITQ-kerfi líkt því íslenska. Orðalagið «nær allt um það að segja» er þó of víðtækt. Dómstóll ESB hefur sett skorður við mismunun í innri úthlutun, og aðildarríki verða að fylgja gagnsæiskröfum samkvæmt 17. grein. Auk þess er heildaraflinn (TAC) ákveðinn af ráðherraráðinu, ekki einstökum ríkjum — grundvallarbreyting á sjálfstjórn yfir veiðistjórnun.

„Skilyrðin eru að skipin sem fá úthlutuðum veiðiheimildum verða að vera undir fána aðildarríkisins og úthlutunin verður að vera gagnsæ og hlutlæg.“

Fullyrðing: Skilyrðin fyrir úthlutun veiðiheimilda eru að skip verði að vera undir fána aðildarríkisins og úthlutunin verði að vera gagnsæ og hlutlæg.

FISH-DATA-030 staðfestir að samkvæmt 17. grein reglugerðar ESB 1380/2013 skuli aðildarríki úthluta veiðiheimildum á grundvelli «gagnsærra og hlutlægra viðmiða» (transparent and objective criteria). FISH-DATA-032 bætir við að innri úthlutun sé alfarið á forræði aðildarríkisins. Fullyrðingin er þó of einföld á tvo vegu: Í fyrsta lagi felur fánaskilyrðið í sér flóknara lagalegt samhengi en lýst er — Factortame-dómarnir staðfestu að ekki megi setja þjóðernisskilyrði á eigendur skipa, aðeins kröfur um raunveruleg efnahagsleg tengsl (PREC-LEGAL-002). Í öðru lagi segir fullyrðingin ekki frá aðalatriðinu: heildarkvóti (TAC) er ákveðinn af ráðherraráði ESB, ekki einstökum aðildarríkjum.

„Þetta er nákvæmlega það kerfi sem útgerðin og stjórnmálaflokkar hennar hafa verið mótfallin að verði gert að íslenskum lögum.“

Fullyrðing: Útgerðin og stjórnmálaflokkar hennar hafa verið mótfallin því að eftirlitskerfi á borð við það sem ESB krefst verði gert að íslenskum lögum.

POL-DATA-014 staðfestir skýrt að LÍÚ (Landssamband íslenskra útvegsmanna) er helsti skipulagði andstæðingur ESB-aðildar og hefur lagt 500 milljónum króna til andstöðuherferðar. POL-DATA-002 og POL-DATA-020 staðfesta að Sjálfstæðisflokkurinn og Framsóknarflokkurinn — sem hafa söguleg tengsl við útgerðina — eru á móti ESB-aðild og nefna sjávarútveg sem lykilmál. Fullyrðingin um andstöðu við «eftirlitskerfi á borð við það sem ESB krefst» er þó óljós og heimildir staðfesta ekki sérstaklega að útgerðin sé á móti auknu eftirliti sem slíku. Andstaðan snýst samkvæmt POL-DATA-014 um kvótakerfið, lögsögu og yfirfærslu ákvarðanatöku til Brussel — ekki sérstaklega um eftirlitskerfi.

„Útgerðina sem er búin að leggja fjölmörg sjávarþorp í eyði.“

Fullyrðing: Íslenska stórútgerðin hefur lagt fjölmörg sjávarþorp í eyði.

FISH-DATA-028 staðfestir að kvótakerfið hafi leitt til mikillar samþjöppunar og fólksflótta frá landsbyggðinni; um 75% kvóta í höndum 25 stærstu útgerða og nokkur sjávarplöss misstu meira en helming íbúa á árunum 1990–2020. FISH-DATA-024 staðfestir samþjöppunina og nefnir Brim, Samherja og fleiri sem ráðandi. Orðalagið «lagt fjölmörg sjávarþorp í eyði» er þó of vítt; heimildir tala um fólksfækkun og fjölmörg þorp misstu meira en helming íbúa, en þeótturútgerðin er aðeins einn af mörgum örsum — þéttbýlisvæðing, þjónustuminni og breytt atvinnulíf stuðla einnig að fólksfækkun.

„Útgerðina sem gerir upp í evrum.“

Fullyrðing: Útgerðin gerir upp í evrum.

FISH-DATA-027 staðfestir að íslensk útgerð geri upp í erlendum gjaldmiðlum, einkum evrum og dollurum, þar sem um 90% sjávarafurða eru fluttar út og 60–65% fara til ESB-landa. Uppgjör í evrum er algengast í viðskiptum við Evrópu. Fullyrðingin «útgerðin gerir upp í evrum» er þó einföldun — hún gefur í skyn að öll útgerð noti evrur eingöngu. Raunin er fjölbreyttari: Bandaríkjadalir eru notaðir í Asíu- og Ameríkuviðskiptum, og innlent uppgjör á fiskmarkaði er í krónum.

„Ég sé að þær breytingar rúmast innan regluverks ESB og skylda meira að segja góðan hluta þeirra breytinga.“

Fullyrðing: Breytingar á veiðistjórnunarkerfi Íslands sem höfundur óskar eftir rúmast innan regluverks ESB og skylda meira að segja góðan hluta þeirra.

FISH-DATA-030 og FISH-DATA-032 sýna að innri kvótadreifing er í höndum aðildarríkja og að ESB-regluverk heimilar fjölbreyttar úthlutunarleiðir, þar á meðal ITQ-kerfi. Þetta bendir til þess að ákveðnar breytingar á kvótakerfinu gætu rúmast innan rammans. Fullyrðingin gengur þó lengra og segir að regluverk ESB «skyldi» góðan hluta þessara breytinga. Heimildir styðja ekki þann ákveðna þátt — sameiginleg sjávarútvegsstefnan krefst gagnsæis og hlutlægra viðmiða í úthlutun (17. grein) en skyldar ekki sérstakar umbætur sem íslenskir gagnrýnendur kvótakerfisins óska eftir. Auk þess myndi ESB-aðild færa ráðstöfunarrétt yfir heildarafla til ráðherraráðsins, sem er grundvallarbreyting sem fullyrðingin nefnir ekki.

„Kerfið sem leggur einmitt sjávarpláss í eyði og flytur óslægðan afla í vinnslu erlendis.“

Fullyrðing: Núverandi íslenska kvótakerfið flytur óslægðan afla í vinnslu erlendis og leggur sjávarpláss í eyði.

Seinni hluti fullyrðingarinnar um eyðilögningu sjávarplássanna er studdur af FISH-DATA-028, sem sýnir umtalsverða fólksfækkun og atvinnumissi á landsbyggðinni vegna kvótasamþjöppunar. Fyrri hlutinn um útflutning óslægðs afla til vinnslu erlendis finnst hvergi beint í heimildum. FISH-DATA-027 fjallar um útflutning sjávarafurða og gjaldmiðlauppgjör, og FISH-DATA-007 segir frá vaxandi hlut ferskra afurða, en hvorug heimild staðfestir sérstaklega að óslægður afli sé fluttur til vinnslu erlendis sem afleiðing kvótakerfisins.

„Þær veiðiheimildir sem Ísland fær á þeim stofnum og svæðum sem Ísland hefur aðgang að útdeilir Ísland svo milli þeirra íslensku útgerða sem hafa verið skráðar sem slíkar samkvæmt íslenskum lögum. Svo lengi sem þau lög uppfylla skilyrði um gagnsæi og hlutlægni.“

Fullyrðing: Þeim veiðiheimildum sem Ísland fær útdeilir Ísland milli íslensku útgerðanna sem skráðar eru samkvæmt íslenskum lögum, svo lengi sem lögin uppfylla skilyrði um gagnsæi og hlutlægni.

FISH-DATA-030 og FISH-DATA-032 staðfesta að samkvæmt 17. grein reglugerðar ESB 1380/2013 hefur hvert aðildarríki fullt vald yfir innri úthlutun veiðiheimilda og verður að nota «transparent and objective criteria». Danmörk, Holland og Eistland nota aflamarkskerfi svipað íslensku kvótakerfinu. Hins vegar vantar í fullyrðinguna veigamikið samhengi: heildarveiðiheimildirnar (TAC) eru ákveðnar af ráðherraráði ESB, ekki af Íslandi sjálfu, og jafnréttisreglan um aðgang tryggir útgerðum annarra ESB-ríkja aðgang að íslenskri lögsögu utan 12 sjómílna.

„Í þessu tilfelli þá er það óvéfengjanlega ósatt að það muni sjálfkrafa gerast að hér muni koma erlend skip með erlendar áhafnir og leggja sjávarplássin í eyði.“

Fullyrðing: Það er óvéfengjanlega ósatt að ESB-aðild myndi sjálfkrafa leiða til þess að erlend skip með erlendar áhafnir komi og leggi sjávarplássin í eyði.

Fullyrðingin hefur rétt fyrir sér að ESB-aðild myndi ekki «sjálfkrafa» þýða erlend skip á sjávarplássum — PREC-LEGAL-002 sýnir að «genuine economic link» skilyrði leyfa aðildarríkjum að krefjast þess að skip starfi frá höfnum þess og landi afla þar. EEA-LEGAL-008 staðfestir að sameiginleg sjávarútvegsstefna er utan EES-samningsins og ESB-aðild myndi þýða að hún tæki gildi. Þó er fullyrðingin of einföld: samkvæmt PREC-LEGAL-002 (Jaderow- og Agegate-dómar) eru þjóðerniskröfur um áhafnir bannaðar, sem þýðir að erlend vinnuafl gæti aukist. Málið er flóknara en fullyrðingin gefur til kynna.

„Ef eitthvað, þá er núverandi alíslenskt kvótakerfi að ná þeim markmiðum nú þegar.“

Fullyrðing: Núverandi alíslenskt kvótakerfi er þegar að ná því markmiði að leggja sjávarpláss í eyði.

FISH-DATA-028 staðfestir að kvótakerfið hefur leitt til verulegrar samþjöppunar og fólksfækkunar í sjávarplássum — um 5.100 störfum fækkaði (36%) á árunum 1990–2017 og nokkur sjávarþorp misstu meira en helming íbúa. FISH-DATA-005 sýnir að tíu stærstu kvótahafarnir ráði yfir um 70% af heildarkvóta. Fullyrðingin er hins vegar of einföld: FISH-DATA-028 bendir til þess að fólksflutningar úr dreifbýli séu margþættir — þéttbýlisvæðing, samþjöppun þjónustu og breytt atvinnulíf eiga einnig þátt. Auk þess hefur kerfið skilað sjálfbærniárangri (þorskstofn tvöfaldaðist) samkvæmt FISH-DATA-022, og mótvægisaðgerðir eins og byggðakvótar og smábátaúthlutunar hafa hægt á hnignuninni.