Bókun 35 við EES-samninginn og stjórnarskráin
Raddir í greininni
Niðurstöður
Staðfest Utanríkisráðherra lagði fram nýtt frumvarp sem bætir sérstakri forgangsreglu við lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið sem yrði ný 4. gr. laganna. EES/ESB-löggjöf
Utanríkisráðherra hefur nú lagt fram nýtt frumvarp sem bætir sérstakri forgangsreglu við lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, sem yrði ný 4. gr. laganna.
Fullyrðing: Utanríkisráðherra lagði fram nýtt frumvarp sem bætir sérstakri forgangsreglu við lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið sem yrði ný 4. gr. laganna.
EEA-PARL-001 staðfestir að utanríkisráðherra Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir lagði fram frumvarp 18. september 2025 um innleiðingu bókunar 35 við EES-samninginn í íslensk lög, þar sem komið yrði á forgangsreglu fyrir rétt innleiddar EES-skuldbindingar. Frumvarpið fylgir norska fyrirmyndinni (EES-lög § 2) og bætir nýrri grein við lög nr. 2/1993. Heimildin er í samræmi við fullyrðinguna um nýtt frumvarp og sérstaka forgangsreglu.
Samhengi sem vantar
Frumvarpið var umdeilt og andstaðan taldi það fela í sér smámsaga fullveldisframsal. Hæstaréttardómurinn í máli 24/2023 (fæðingarorlofsdómurinn) var rætur frumvarpsins, þar sem staðfest var að bókun 35 hefði ekki verið rétt innleidd.
Að hluta staðfest Þegar EES-samningurinn var lögfestur með lögum nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið var samhliða því tekin upp sérstök lögskýringarregla í 3. gr. laganna. EES/ESB-löggjöf
Þegar EES-samningurinn var lögfestur með lögum nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið var samhliða því tekin upp sérstök lögskýringarregla í 3. gr. laganna.
Fullyrðing: Þegar EES-samningurinn var lögfestur með lögum nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið var samhliða því tekin upp sérstök lögskýringarregla í 3. gr. laganna.
EEA-PARL-001 vísar óbeint til lögskýringarreglunnar þar sem rætt er um innleiðingu bókunar 35 og nýja forgangsreglu sem bætt er við lög nr. 2/1993. Þetta gefur til kynna að lög nr. 2/1993 séu til og tengjast EES-samningnum. Hins vegar staðfesta heimildir ekki sérstaklega að 3. gr. laganna hafi innihaldið lögskýringarreglu frá upphafi. Enginn beinn texti úr 3. gr. er í staðreyndagrunninum.
Samhengi sem vantar
Staðreyndagrunnurinn inniheldur ekki texta laga nr. 2/1993 né lýsingu á inntaki 3. gr. laganna. Fullyrðingin er trúverðug í samhengi EES-umræðunnar en ekki hægt að sannreyna nákvæmlega án beins lagaheimilds.
Að hluta staðfest Íslenskir dómstólar hafa ítrekað beitt lögskýringarreglunni í 3. gr. laga nr. 2/1993, en í dómaframkvæmd hefur einnig komið fram að slíkri lögskýringu eru viss takmörk sett. EES/ESB-löggjöf
Dómstólar hafa ítrekað beitt þeirri reglu, en í dómaframkvæmd hefur einnig komið fram að slíkri lögskýringu eru viss takmörk sett.
Fullyrðing: Íslenskir dómstólar hafa ítrekað beitt lögskýringarreglunni í 3. gr. laga nr. 2/1993, en í dómaframkvæmd hefur einnig komið fram að slíkri lögskýringu eru viss takmörk sett.
EEA-PARL-001 nefnir dóm Hæstaréttar í máli 24/2023 (fæðingarorlofsdómurinn) sem staðfesti að bókun 35 hefði ekki verið rétt innleidd, sem gefur til kynna að dómstólar hafi fjallað um EES-lögskýringu og takmörk hennar. Þetta styður óbeint báða hluta fullyrðingarinnar — bæði beitingu og takmörk. Engar heimildir sýna þó tiltekna dóma þar sem dómstólar beita 3. gr. laga nr. 2/1993 ítrekað, né dóma sem skilgreina takmörkin nákvæmlega.
Samhengi sem vantar
Einn dómur (mál 24/2023) er nefndur í heimildum en ekki fjöldi annarra dóma. Til að staðfesta «ítrekað» þyrftu heimildir um fleiri dóma þar sem reglunni er beitt. Takmörk lögskýringarinnar eru ekki skilgreind í fyrirliggjandi heimildum.
Að hluta staðfest Eftirlitsstofnun EFTA hefur undanfarin misseri gert athugasemd við lögskýringarregluna í 3. gr. laga nr. 2/1993 og talið hana ekki duga til að fullnægja bókun 35 við EES-samninginn. EES/ESB-löggjöf
Eftirlitsstofnun EFTA hefur undanfarin misseri gert athugasemd við þessa lögskýringarreglu og talið hana ekki duga til að fullnægja bókun 35 við EES-samninginn.
Fullyrðing: Eftirlitsstofnun EFTA hefur undanfarin misseri gert athugasemd við lögskýringarregluna í 3. gr. laga nr. 2/1993 og talið hana ekki duga til að fullnægja bókun 35 við EES-samninginn.
EEA-PARL-001 staðfestir óbeint að innleiðing bókunar 35 hafi verið ófullnægjandi — Hæstiréttur úrskurðaði í máli 24/2023 að bókunin hefði ekki verið rétt innleidd og frumvarpið var lagt fram til úrbóta. EEA-DATA-007 sýnir að ESA hefur reglulega gert athugasemdir við innleiðingu Íslands og opnað brotamál. Hins vegar nefna heimildir ekki beinlínis athugasemdir ESA við 3. gr. laga nr. 2/1993 sérstaklega eða sérstakt mat ESA á bókun 35.
Samhengi sem vantar
Engin heimild tilgreinir sérstaklega athugasemdir ESA við 3. gr. laga nr. 2/1993 í tengslum við bókun 35. Frumvarpið var þó lagt fram vegna dóms Hæstaréttar, sem bendir til þess að lagagrundvöllurinn hafi verið talinn ófullnægjandi. Bein tilvísun í ESA-athugasemdir vantar.
Staðfest Samkvæmt bókun 35 við EES-samninginn skuldbinda EFTA-ríkin sig til að setja, ef þörf krefur, lagaákvæði þess efnis að EES-reglur gildi þegar kemur til áreksturs á milli EES-reglna og annarra settra laga. EES/ESB-löggjöf
Vegna tilvika þar sem getur komið til árekstra á milli EES-reglna sem komnar eru til framkvæmdar og annarra settra laga, skuldbinda EFTA-ríkin sig til að setja, ef þörf krefur, lagaákvæði þess efnis að EES-reglur gildi í þeim tilvikum.
Fullyrðing: Samkvæmt bókun 35 við EES-samninginn skuldbinda EFTA-ríkin sig til að setja, ef þörf krefur, lagaákvæði þess efnis að EES-reglur gildi þegar kemur til áreksturs á milli EES-reglna og annarra settra laga.
EEA-PARL-001 staðfestir kjarna fullyrðingarinnar: frumvarp utanríkisráðherra um innleiðingu bókunar 35 fjallar einmitt um forgangsreglu þar sem rétt innleiddar EES-skuldbindingar gangi framar ósamrýmanlegum innlendum lögum. Bókunin kveður á um þessa skyldu EFTA-ríkjanna. SOV-LEGAL-029 útskýrir aðgreiningu milli EES-fyrirkomulags og ESB-réttar — í EES-kerfinu er ekki formleg yfirráðaregla heldur skuldbinding til innleiðingar. Fullyrðingin er bein umorðun á efni bókunar 35.
Samhengi sem vantar
Bókunin kveður á um forgangsreglu en varðveitir formlegt löggjafarvald Alþingis — Alþingi getur meðvitað löggjafað gegn EES-reglum ef það kýs. Þessi fyrirvari er lykilþáttur í umræðunni en kemur ekki fram í fullyrðingunni.
Staðfest Bókun 35 við EES-samninginn miðar að því að ná einsleitni laga á Evrópska efnahagssvæðinu án þess að samningsaðilar þurfi að framselja löggjafarvald til stofnana Evrópska efnahagssvæðisins. EES/ESB-löggjöf
Þar eð með samningi þessum er stefnt að einsleitu Evrópsku efnahagssvæði sem byggist á sameiginlegum reglum, án þess að samningsaðila sé gert að framselja löggjafarvald til stofnana Evrópska efnahagssvæðisins
Fullyrðing: Bókun 35 við EES-samninginn miðar að því að ná einsleitni laga á Evrópska efnahagssvæðinu án þess að samningsaðilar þurfi að framselja löggjafarvald til stofnana Evrópska efnahagssvæðisins.
EEA-PARL-001 staðfestir að bókun 35 við EES-samninginn felur í sér takmarkaða forgangsreglu þar sem EES-skuldbindingar víkja aðeins til hliðar andstæðum lögum, án þess að löggjafarvald sé framselt til EES-stofnana. Utanríkisráðherra lýsti þessu sem verndun réttinda einstaklinga og fyrirtækja «án fullveldisframhanda». Frumvarpið sem lagt var fram í september 2025 fylgir norska fyrirmyndinni og tryggir að Alþingi haldi fullu valdi til að setja lög sem ganga gegn EES-reglum ef það kýs sérstaklega að gera svo. TRADE-COMP-006 styður einnig þessa mynd og lýsir tvísúlukerfi EES sem varðveitir fullveldi EFTA-ríkja.
Samhengi sem vantar
Frumvarpið vakti deilur — andstæðingar töldu innleiðingu bókunar 35 fela í sér smáhygli fullveldisframsal. Hæstiréttur staðfesti í dómi 24/2023 að bókunin hefði ekki verið innleidd í íslenskan rétt til þessa, sem sýnir bil milli markmiðs bókunarinnar og framkvæmdarinnar.
Að hluta staðfest Bókun 35 gildir ekki um stjórnskipunarlög ríkisins og hefur þannig ekki áhrif á stöðu innleiddra EES-reglna samkvæmt íslenskri stjórnarskrá. EES/ESB-löggjöf
Nú er það svo að bókun 35 gildir ekki um stjórnskipunarlög ríkisins og er það m.a. staðfest í greinargerð þeirri sem fylgir framlögðu frumvarpi. Bókun 35 hefur þannig ekki áhrif á stöðu innleiddra EES-reglna samkvæmt íslenskri stjórnarskrá.
Fullyrðing: Bókun 35 gildir ekki um stjórnskipunarlög ríkisins og hefur þannig ekki áhrif á stöðu innleiddra EES-reglna samkvæmt íslenskri stjórnarskrá.
EEA-PARL-001 staðfestir að frumvarpið varðveitir löggjafarvald Alþingis og er takmarkað við almenn lög — ekki stjórnarskrárákvæði. SOV-LEGAL-029 útskýrir muninn á EES og ESB: í ESB-rétti gengur ESB-réttur framar jafnvel stjórnarskrárákvæðum (Costa v ENEL), en EES-réttur hefur ekki slíkt formlegt yfirráð. Þetta styður þá fullyrðingu að bókun 35 snúi ekki að stjórnarskrá. Hins vegar staðfesta heimildir ekki beinlínis að «bókun 35 gildir ekki um stjórnskipunarlög» — þetta er lagaleg túlkun sem ekki er staðfest með beinum texta úr bókuninni sjálfri.
Samhengi sem vantar
Staðreyndagrunnurinn inniheldur ekki texta bókunar 35 sjálfrar né greinargerð frumvarpsins. Fullyrðingin byggir á túlkun sem kemur fram í greinargerð en er ekki staðfest með beinu heimildaefni í grunninum. Fræðimenn eru ekki sammála um hve langt EES-skuldbindingar ná gagnvart stjórnarskrá — SOV-LEGAL-027 bendir á fræðilega umræðu um hvort EES-samningurinn sjálfur feli í sér fullveldisframsal.
Að hluta staðfest Skuldbindingin samkvæmt bókun 35 raskar ekki rétthæð stjórnarskrárákvæða að neinu leyti. EES/ESB-löggjöf
Með öðrum orðum raskar skuldbindingin samkvæmt bókuninni ekki rétthæð stjórnarskrárákvæða að neinu leyti.
Fullyrðing: Skuldbindingin samkvæmt bókun 35 raskar ekki rétthæð stjórnarskrárákvæða að neinu leyti.
SOV-LEGAL-029 staðfestir að EES-réttur hefur ekki formlegt yfirráð yfir innlendum lögum ólíkt ESB-rétti — EFTA-dómstóllinn gefur ráðgefandi álit en dómar hans eru ekki bindandi. Þetta styður að bókun 35 raski ekki formlega rétthæð stjórnarskrárinnar. EEA-PARL-001 sýnir einnig að frumvarpið varðveitir löggjafarvald Alþingis. Hins vegar benda heimildir á fræðilega umræðu um hvort EES-samningurinn feli í raun í sér «raunhæft fullveldisframsal» — SOV-LEGAL-027 greinir frá ágreiningi fræðimanna um þetta efni.
Samhengi sem vantar
Orðalagið «að neinu leyti» er afdráttarlaust og fræðilega umdeilt. SOV-LEGAL-027 bendir á að sumir fræðimenn telja EES-samninginn sjálfan fela í sér raunverulegt fullveldisframsal jafnvel þótt formlega sé því mótmælt. Fullyrðingin er lagaleg túlkun sem ekki er samhljóða meðal stjórnskipunarfræðinga.
Staðfest Við gerð EES-samningsins kom ekki til greina að veita EES-reglum forgang með líkum hætti og reglur ESB njóta innan Evrópusambandsins. EES/ESB-löggjöf
Því til viðbótar má minna á að ekki kom til greina að veita EES-reglum forgang við gerð samningsins með líkum hætti og innan ESB og er fyrri hluti bókunar 35 staðfesting þess.
Fullyrðing: Við gerð EES-samningsins kom ekki til greina að veita EES-reglum forgang með líkum hætti og reglur ESB njóta innan Evrópusambandsins.
SOV-LEGAL-029 staðfestir greinilega að yfirráðaregla ESB-réttar (Costa v ENEL) gildir ekki í EES-kerfinu — EES-réttur hefur ekki formlegt yfirráð yfir innlendum lögum og EFTA-dómstóllinn gefur ráðgefandi álit frekar en bindandi úrskurði. EEA-LEGAL-002 og EEA-DATA-010 styrkja þetta: EES-samningurinn var hannaður með tveggja stoða kerfi sérstaklega til að varðveita fullveldi EFTA-ríkjanna. Þessi grundvallaraðgreining á milli ESB-yfirráða og EES-fyrirkomulags er vel staðfest í heimildum.
Samhengi sem vantar
Þrátt fyrir formlegan mun bendir EEA-DATA-011 á að Ísland innleiði í reynd allar EES-reglur án neitkunar og hafi aldrei nýtt synjunarréttinn. Sumir fræðimenn telja muninn á formlegri og raunverulegri sjálfstæðu löggjöf minni en hann virðist á blaði.
Að hluta staðfest Það er álitamál hvort löggjafinn geti eftir gildandi stjórnarskrá búið til «ofurlög» sem gangi framar öllum öðrum lögum á víðtæku sviði og sett þau almennu lög stalli ofar en öll önnur almenn lög, á milli almennra laga og stjórnarskrár. Fullveldi
Í þessari stöðu er í fyrsta lagi álitamál hvort löggjafinn geti eftir gildandi stjórnarskrá búið til "ofurlög" sem gangi fyrir öllum öðrum lögum á víðtæku sviði, jafnt eldri sem yngri og án nokkurs tillits til almennra reglna um skýringu réttarheimilda, og sett þau almennu lög stalli ofar en öll önnur almenn lög, í einhverju tómarúmi á milli almennra laga og stjórnarskrár.
Fullyrðing: Það er álitamál hvort löggjafinn geti eftir gildandi stjórnarskrá búið til «ofurlög» sem gangi framar öllum öðrum lögum á víðtæku sviði og sett þau almennu lög stalli ofar en öll önnur almenn lög, á milli almennra laga og stjórnarskrár.
SOV-LEGAL-029 staðfestir að yfirráðaregla ESB-réttar (Costa v ENEL) gildir ekki í EES-kerfinu og EES-réttur hefur ekki formlegt yfirráð yfir innlendum lögum. SOV-LEGAL-012 og SOV-LEGAL-027 sýna að íslensk stjórnarskrá inniheldur ekkert ákvæði um framsal löggjafarvalds til alþjóðastofnana og 2. gr. felur Alþingi og forseta löggjafarvaldið. Þetta styður að stjórnskipulegt álitamál sé til staðar. Fullyrðingin er lagaleg skoðun sem rökstudd er af heimildaefni um takmarkanir 2. gr. stjórnarskrárinnar, en enginn dómstóll hefur úrskurðað beint um þetta.
Samhengi sem vantar
Fræðimenn eru ekki sammála um hvort forgangsreglan myndi jafngilda «ofurlögum» — sumir telja hana eðlilega framkvæmd EES-skuldbindinga innan stjórnarskrárrammans. Heimildir staðfesta að spurningin er óleyst hjá dómstólum. Samanburður við önnur EES-ríki (Noregur hefur sambærilega forgangsreglu) gæti veitt samhengi sem vantar.
Að hluta staðfest Það er álitamál hvort EES-regla sem ryður burt ósamrýmanlegu ákvæði íslenskrar löggjafar á víðtæku sviði standist íslenskar stjórnskipunarreglur, þar sem fyrirsjáanleiki er oft ekki mikinn. Fullveldi
Í öðru lagi er álitamál hvort EESregla sem ryður burt ósamrýmanlegu ákvæði íslenskrar löggjafar á víðtæku sviði, þar sem fyrirsjáanleiki er oft ekki mikinn, standist íslenskar stjórnskipunarreglur.
Fullyrðing: Það er álitamál hvort EES-regla sem ryður burt ósamrýmanlegu ákvæði íslenskrar löggjafar á víðtæku sviði standist íslenskar stjórnskipunarreglur, þar sem fyrirsjáanleiki er oft ekki mikinn.
SOV-LEGAL-029 staðfestir grundvallarmuninn á EES og ESB hvað varðar yfirráð laga — EES-réttur hefur ekki formlegt yfirráð, sem gerir víðtæka forgangsreglu stjórnskipulega umdeilanlega. SOV-DATA-004 bendir á að EES nær yfir um 13.000 lagagerðir og EEA-DATA-007 sýnir innleiðingarskort. Þetta styður áhyggjuna um fyrirsjáanleika. Fullyrðingin er lagalegt álitamál — ekki staðhæfing — og heimildir styðja að slíkar álitamálaspurningar séu réttmætar innan stjórnskipunarfræðinnar.
Samhengi sem vantar
Norska forgangsreglan (EES-lög § 2) hefur verið í gildi frá 1992 án þess að hafa verið talin brjóta í bága við norsku stjórnarskrána. Þetta fordæmi vantar í umræðuna og gæti veikt rökin um að sambærileg regla á Íslandi stangist á við stjórnarskrá. Þó eru stjórnarskrárhefðir Íslands og Noregs ólíkar.
Að hluta staðfest Veiting lögum sem stafa frá erlendu réttarkerfi forgangs í umtalsverðum mæli með lagareglum gæti falið í sér framsal löggjafarvalds sem væri andstætt fyrirmælum 2. gr. stjórnarskrárinnar. Fullveldi
Ef veita á lögum sem stafa frá erlendu réttarkerfi forgang í umtalsverðum mæli með lagareglum kynni slíkt að fela í sér framsal löggjafarvalds sem væri andstætt fyrirmælum 2. gr. stjórnarskrárinnar.
Fullyrðing: Veiting lögum sem stafa frá erlendu réttarkerfi forgangs í umtalsverðum mæli með lagareglum gæti falið í sér framsal löggjafarvalds sem væri andstætt fyrirmælum 2. gr. stjórnarskrárinnar.
SOV-LEGAL-027 og SOV-LEGAL-012 staðfesta að 2. gr. stjórnarskrárinnar felur löggjafarvald í hendur Alþingis og forseta og inniheldur enga heimild til framsals til alþjóðastofnana. SOV-LEGAL-029 útskýrir að ESB-aðild myndi formlega undirskipa löggjafarvald Alþingis ESB-rétti á sviðum ESB-valds — og sama rök gætu átt við um víðtæka forgangsreglu fyrir EES-reglur. Ríkur stuðningur er fyrir rökunum sem fullyrðingin byggir á, en fræðimenn greinir á um hvort forgangsreglan sé «framsal» eða eðlileg framkvæmd þjóðréttarskuldbindinga.
Samhengi sem vantar
Sumir fræðimenn telja að EES-samningurinn feli þegar í sér raunverulegt fullveldisframsal og forgangsregla myndi eingöngu lögfesta það sem nú þegar á sér stað í framkvæmd. Frumvarpið (EEA-PARL-001) varðveitir beinlínis rétt Alþingis til að löggjafa gegn EES-reglum ef það kýs meðvitað, sem dregur úr styrk «framsalsrökanna». Dómstólar hafa ekki úrskurðað um þetta.