Orka og loftslagsmál

Evrópski græni sáttmálinn miðar að 55% samdrætti í losun gróðurhúsalofttegunda til 2030 og loftslagshlutleysi árið 2050. Áhrif á Ísland yrðu blendin — endurnýjanleg orka í rafmagni og húshitun er þegar langt umfram markmið ESB, en bindandi kröfur um samgöngur, landbúnað og úrgang myndu krefjast verulegra aðgerða. Kolefnistollurinn (CBAM) gæti hins vegar gagnast álframleiðslu Íslands.

Fyrirhugaður sæstrengur (IceLink) milli Íslands og Bretlands hefur verið í rannsókn frá 2010. Landsvirkjun og National Grid áætluðu 1.000–1.200 km háspennustreng með 1.000–1.200 MW afkastagetu á kostnaðarverði 4–6 milljarðar evra. ESB-aðild gæti auðveldað slíka tengingu í gegnum sameiginleg innviðaverkefni (PCI) og fjármögnun, en myndi einnig setja íslenskan orkumarkað undir reglur innri markaðarins.

Ísland hefur skuldbundið sig til 55% samdráttar í losun gróðurhúsalofttegunda til 2030 miðað við 1990, í samræmi við markmið ESB í gegnum sameiginlegt EES-fyrirkomulag. Losunarmynstur Íslands er óvenjulegt — iðnaðarlosun frá álverum er veruleg, landbúnaður hefur umtalsverð áhrif, og landnotkun (LULUCF) bætir við um 8–10 Mt CO₂-ígildum vegna framræstra votlendissvæða.

Álframleiðsla er stærsti iðnaðargeiri Íslands og stendur undir um 18% af útflutningsverðmætum (u.þ.b. 250 milljörðum króna árið 2023) og um 70% af raforkuframleiðslu. Undir fullri ESB-aðild gætu langtímaorkusamningar álveranna við Landsvirkjun orðið skoðaðir á grundvelli reglna ESB um ríkisaðstoð ef kjararafmagn telst veita ósanngjarnt samkeppnisforskot.

Ísland framleiðir nánast 100% raforku sinnar úr endurnýjanlegum orkugjöfum — um 70% frá vatnsafli og 30% frá jarðvarma. Árið 2023 var heildarraforkuframleiðsla um 19,5 TWh. Meðalhlutfall endurnýjanlegrar orku í rafmagnsframleiðslu ESB var um 44% sama ár. Raforkuframleiðsla á mann á Íslandi er meðal þeirra hæstu í heimi, um 53 MWh á ári, að mestu vegna álframleiðslu.

Uppsett jarðvarmaraforkugeta Íslands er um 755 MW (2023) og stærstu virkjanirnar eru Hellisheiðarvirkjun (303 MW) og Nesjavallavirkjun (120 MW). Jarðvarmi sér um nærri 90% af húshitun landsins í gegnum hitaveitur og Orkustofnun áætlar að ónýtt jarðvarmaorkugeta til raforkuframleiðslu sé á bilinu 1.500–2.000 MW.

Raforkuverð til stóriðju á Íslandi er með því lægsta í Evrópu, um 25–35 USD/MWh, samanborið við meðaltal ESB-ríkja um 100–150 EUR/MWh árið 2023. Heimilisraforkuverð var um 15–18 ISK/kWh á Íslandi á móti ESB-meðaltali um 0,29 EUR/kWh, og þrjár álversmiðjur (Straumsvík, Reyðarfjörður, Grundartangi) framleiða samtals um 870.000 tonn á ári þökk sé lágu orkuverði.

Þrátt fyrir nánast algjörlega endurnýjanlega raforku flutti Ísland inn um 800.000 tonn jarðefnaeldsneytis árið 2023, aðallega fyrir sjávarútveg, vegasamgöngur og flug. Rafbílar og tengiltvinnbílar náðu um 50% nýskráninga árið 2023, en heildarlosun gróðurhúsalofttegunda var um 3,5 milljónir tonna CO₂-jafngildi (án landnotkunar).

Ísland er með hæstu hlutdeild endurnýjanlegrar orku í frumorkunotkun allra Evrópulanda, um 85% (2024), samanborið við ESB-meðaltal um 23%. Nær öll raforkuframleiðsla (99,98%) kemur frá vatnsorku (~70%) og jarðvarma (~30%), og jarðvarmi hitar um 90% heimila landsins.

Raforkuverð til iðnaðar á Íslandi er um 30–40 EUR/MWh, samanborið við ESB-meðaltal um 120–150 EUR/MWh (2024), og heimilisverð er sömuleiðis langt undir Evrópumeðaltali. Álframleiðsla eyðir um 70% af heildarraforkuframleiðslu landsins og regluverk innri orkumarkaðar ESB gæti skapað þrýsting á verðsamræmingu ef sæstrengur yrði lagður.

Orkustofnun varaði við í orkuspáskýrslu sinni frá 2023 að þörf væri á aukinni orkuframleiðslu til að mæta vaxandi eftirspurn frá gagnamiðstöðvum og stóriðju og Landsvirkjun tilkynnti 2024 að hún gæti ekki tekið við nýjum stórum viðskiptavinum til skamms tíma. Þótt Ísland sé enn með nánast 100% endurnýjanlega raforku dróst orkuafgangurinn saman þar sem ný virkjun krefst 5–10 ára frá skipulagningu til framleiðslu.

ESB-aðild myndi ekki jafna raforkuverð á Íslandi við meginlandsverð í Evrópu — verð raforku fyrir heimili er þegar þrefallt á milli dýrustu og ódýrustu ESB-ríkjanna og ESB setur ekki samræmt raforkuverð. Ísland hefur þegar innleitt raforkutilskipanir ESB í gegnum EES-samninginn og myndi þess vegna fá engar nýjar eftirlitsskyldur við aðild.

Samkvæmt EES-samkeppnisreglum sem þegar eru bindandi á Íslandi mundi varanlegt lægra heimaverð á raforku við útflutning í gegnum sæstreng «standast þetta próf ekki» að mati EES/ESB-dómstóla, enda þarf verðstjórnun að vera meðalhófsleg og í þágu almennra efnahagslegra hagsmuna. Tímabundnar verndartilhögun vegna markaðstruflunar frá nýjum útflutningsgætu gætu hins vegar talist hlutfærilegar.

Ísland tekur þátt í ETS-kerfinu í gegnum EES-skyldur sínar, en þrátt fyrir að nota endurnýjanlegar orkugjafar fyrir nær alla rafmagns- og hitaveitu eru losun gróðurhúsalofttegunda á mann há vegna álsmeltingar og samgangna. Ríkisstjórnin setti sér markmiðið um kolefnisjöfnuð árið 2040 í loftslagsáætlun frá 2018.

Í gegnum EES-samninginn hefur Ísland þegar innleitt umtalsvert magn af orkulöggjöf ESB, þar á meðal þriðja orkupakkann (tilskipun 2009/72/EB um rafmagn og 2009/73/EB um gas), endurnýjanlega orkutilskipun (2009/28/EB og endurskoðun 2018) og orkunýtnistilskipanir. Ísland hefur þó tryggt sér mikilvægar aðlaganir: það er undanþegið reglum ESB um gasmarkað (þar sem engin gasinnviði eru til staðar) og nýtur aðlögunar vegna sérstaks orkubúskapar. Ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 93/2017 tók upp þriðja orkupakkann með íslenskum aðlögunum. Viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir (ETS) var einnig tekið upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu nefndarinnar nr. 146/2007 (XX. viðauki) og Ísland hefur tekið þátt í kerfinu síðan 2008.

Ísland tekur þátt í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir (ETS) í gegnum EES-samninginn. ETS-tilskipunin (2003/87/EB) var tekin upp í XX. viðauka (umhverfi) EES-samningsins með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 146/2007 og Ísland hefur tekið þátt frá 1. janúar 2008 (II. áfangi). Kerfið nær til losunar frá iðnaði á Íslandi, einkum frá álbræðslum og kísiljárnsframleiðslu. Árið 2023 stóðu ETS-skyld fyrirtæki á Íslandi fyrir um 1,8 milljónum tonna CO₂-jafngildi, þar sem álbræðslurnar þrjár eru langstærstu þátttakendurnir. Verð losunarheimilda hækkaði úr undir 10 evrum á tonn árið 2018 í um 60-80 evrur á tonn 2023-2024, sem jók verulega kostnað íslensks iðnaðar vegna losunar.

Íslensk stjórnarskrá og löggjöf tryggja þjóðareign og yfirráð yfir náttúruauðlindum, þar á meðal jarðvarma og vatnsafli. Raforkulög (nr. 65/2003) stjórna raforkugeiranum. ESB-aðild myndi ekki beint flytja eignarhald á orkuauðlindum en 194. grein sáttmálans um starfshætti ESB (TFEU) viðurkennir rétt aðildarríkja til að ákvarða orkusamsetninguna, þótt samkeppnisreglur og ríkisaðstoðarreglur takmarki í reynd hvernig ríki haga orkuverðlagningu.

Samkvæmt 194. grein sáttmálans um starfshætti ESB (TFEU) byggir orkustefna sambandsins á fjórum meginstoðum: virkni orkumarkaðar, orkuöryggi, endurnýjanlegum orkugjöfum og orkutengingum milli ríkja. Greinin verndar rétt aðildarríkja til að ákvarða sína eigin orkusamsetningu og nýtingarskilyrði auðlinda, en orkustefna er sameiginlegt valdsvið og ESB-löggjöf getur í raun takmarkað svigrúm ríkja.

Ókeypis úthlutun losunarheimilda til flugrekenda í ETS-kerfinu er í niðurfellingu samkvæmt Fit for 55-umbótunum: 25% skerðing árið 2024, 50% árið 2025 og full niðurfelling frá 2026 fyrir ESB/EES-flugrekendur almennt. Á verði 50–80 EUR á tonn eru ókeypis heimildir umtalsverð óbein fjárhagsleg fyrirgreiðsla fyrir flugfélög.

Ísland samdi um sérstaka undanþágu til að halda áfram að fá ókeypis losunarheimildir í flugi til og með árinu 2026, einu ári lengur en almenna EES-tímaáætlunin kveður á um. Íslensk stjórnvöld rökstuðuðu þetta með landfræðilegri einangrun og mikilli loftfaraþörf íbúa. Fullyrðingar um framlengingu til ársloka 2027 virðast rugla saman tveimur mismunandi undanþágum: heimildarúthlutuninni (til 2026) og landfræðilegri afmörkun ETS á flugi innan EES (til 2027).

Þátttaka Íslands í ETS-kerfinu nær bæði til stöðubundinna iðjuvera og flugs. Álverin þrjú: Rio Tinto í Straumsvík, Alcoa/Century á Reyðarfirði og Norðurál/Century á Grundartanga — framleiða samtals 800.000–900.000 tonn áls á ári og eru meðal stærstu ETS-fyrirtækja EES/EFTA-ríkjanna. Þar sem Ísland notar endurnýjanlega raforku stafa iðnaðarlosanirnar fyrst og fremst frá rafgreiningarferlinu sjálfu, ekki bruna jarðefnaeldsneytis.