Kæra á hendur utanríkisráðherra vegna meintra landráða – staða málsins
Raddir í greininni
Niðurstöður
Að hluta staðfest Kæran snýst meðal annars að frumvarpi utanríkisráðherra um breytingu á lögum nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, nánar tiltekið bókun 35, sem er til meðferðar á Alþingi. EES/ESB-löggjöf
kæru sem undirritaður lögmaður sendi f.h. Þjóðfrelsis, 13. júní 2025, þar sem þess var krafist að lögreglurannsóknar- og greiningardeild ríkislögreglustjóra taki til rannsóknar hvort undirbúningur og framlagning frumvarps utanríkisráðherra um breytingu á lögum um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993 (bókun 35), sem nú er til meðferðar á Alþingi, brjóti gegn stjórnskipan ríkisins
Fullyrðing: Kæran snýst meðal annars að frumvarpi utanríkisráðherra um breytingu á lögum nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, nánar tiltekið bókun 35, sem er til meðferðar á Alþingi.
EEA-PARL-001 staðfestir að utanríkisráðherra lagði fram frumvarp um innleiðingu bókunar 35 við EES-samninginn þann 18. september 2025, sem byggir á dómi Hæstaréttar í máli 24/2023. Tilvist frumvarpsins um breytingu á lögum nr. 2/1993 er því studd af heimildum. Hins vegar staðfesta engar heimildir í gagnagrunninum tilvist eða innihald kærunnar sjálfrar — því er aðeins hluti fullyrðingarinnar (um tilvist frumvarpsins) sannreyndur.
Samhengi sem vantar
Heimildir staðfesta frumvarpið um bókun 35 en ekki kæruna sjálfa. Andstæðingar frumvarpsins töldu það fela í sér dulið framsal fullveldis samkvæmt EEA-PARL-001, en hvort sú gagnrýni hafi tekið formlegt mynd kæru til Ríkislögreglustjóra er ekki staðfest í gagnagrunninum.
Staðfest Frumvarp utanríkisráðherra kveður á um að EES-skuldbindingar sem innleiddar eru í íslensk lög gangi framar öðrum almennum lagaákvæðum nema Alþingi mæli sérstaklega fyrir um annað. EES/ESB-löggjöf
Ef skýrt og óskilyrt lagaákvæði sem réttilega innleiðir skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum er ósamrýmanlegt öðru almennu lagaákvæði skal hið fyrrnefnda ganga framar, nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað. Sama á við um skuldbindingar sem eru innleiddar með stjórnvaldsfyrirmælum ef þau eru ósamrýmanleg öðrum stjórnvaldsfyrirmælum.
Fullyrðing: Frumvarp utanríkisráðherra kveður á um að EES-skuldbindingar sem innleiddar eru í íslensk lög gangi framar öðrum almennum lagaákvæðum nema Alþingi mæli sérstaklega fyrir um annað.
EEA-PARL-001 staðfestir efni fullyrðingarinnar að fullu — frumvarpið innleiðir bókun 35 við EES-samninginn og setur takmarkaða forgangsreglu fyrir réttilega innleiddar EES-skuldbindingar að norskri fyrirmynd (EES-lög § 2). EEA-DATA-023 staðfestir lagagrundvöllinn: lög nr. 2/1993 og bókun 35 gera EES-reglum kleift að ganga framar þegar ágreiningur er. Alþingi heldur fullveldi til að setja lög sem ganga gegn EES-skuldbindingum með sérstakri ákvörðun.
Samhengi sem vantar
Frumvarpið var umdeilt á Alþingi og andstæðingar töldu það fela í sér dulda fullveldisframsal samkvæmt EEA-PARL-001. Hæstaréttarmálið (24/2023) sem liggur að baki frumvarpinu sýndi raunverulegar afleiðingar þess að bókun 35 hafði ekki verið innleidd — ung læknir missti fæðingarorlofsréttindi.
Að hluta staðfest Utanríkisráðherra undirritaði samkomulag við Evrópusambandið um utanríkismál sem kveður á um aðlögun Íslands að utanríkisstefnu ESB, ákvörðunum þess, yfirlýsingum og refsiaðgerðum. Fullveldi
utanríkisráðherra hefði viðurkennt að hafa ritað undir samkomulag við Evrópusambandið um utanríkismál[1] sem hefur að geyma skuldbindingu þess efnis að Ísland skuli laga sig að utanríkisstefnu sambandsins eða eins og þar segir: «Aðlögun að utanríkisstefnu ESB […] aðlögun EFTA/EES-ríkjanna að ákvörðunum, yfirlýsingum og refsiaðgerðum ESB.»
Fullyrðing: Utanríkisráðherra undirritaði samkomulag við Evrópusambandið um utanríkismál sem kveður á um aðlögun Íslands að utanríkisstefnu ESB, ákvörðunum þess, yfirlýsingum og refsiaðgerðum.
SOV-DATA-025 staðfestir að utanríkisráðherra Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir undirritaði Öryggis- og varnarsamstarfssamning við ESB þann 18. mars 2026 í Brussel. Samningurinn nær yfir stuðning við Úkraínu, norðurslóðamál, sjávaröryggi, netöryggi og fleira. Mikilvægur fyrirvari er þó að utanríkisráðuneytið hefur lýst því yfir að yfirlýsingin sé ekki lagalega bindandi og feli ekki í sér skuldbindingar eða fjárframlög. Orðalagið «aðlögun að utanríkisstefnu ESB» kemur ekki beint úr þeim heimildum sem fundust og getur átt við annan texta innan samningsins.
Samhengi sem vantar
SOV-DATA-025 áréttar að samningurinn er pólitísk yfirlýsing en ekki lagalega bindandi sáttmáli, sem mótvægir túlkun fullyrðingarinnar á að um beina «skuldbindingu» til aðlögunar sé að ræða. Ísland er 12. landið til að undirrita slíkt samkomulag við ESB. Fullur texti yfirlýsingarinnar hefur ekki verið birtur sérstaklega samkvæmt heimildinni.
Að hluta staðfest Kærendur telja að utanríkisráðherra hafi skort bæði stjórnskipulegt og stjórnarfarsréttarlegt vald og heimild til að undirrita samkomulagið við ESB um utanríkismál. Fullveldi
Að mati umbj.m. skortir utanríkisráðherra með öllu umboð og þannig bæði stjórnskipunaréttarlegt vald og heimild til að rita undir samkomulag sem þetta, sem ekki á sér hliðstæðu í sögu lýðveldisins Íslands
Fullyrðing: Kærendur telja að utanríkisráðherra hafi skort bæði stjórnskipulegt og stjórnarfarsréttarlegt vald og heimild til að undirrita samkomulagið við ESB um utanríkismál.
Þetta er álit kærenda sjálfra. SOV-LEGAL-019 staðfestir að samkvæmt 24. gr. þingskapalaga ber ríkisstjórn að bera meiri háttar utanríkismál fyrir utanríkismálanefnd Alþingis áður en ákvörðun er tekin, en heimildin áréttar að um er að ræða samráðsskyldu, ekki neitunarvald. SOV-LEGAL-027 sýnir að stjórnarskráin hefur ekki ákvæði um framsal fullveldis til alþjóðlegra stofnana, sem styður lagalegt áhyggjuefni. Hins vegar staðfestir SOV-DATA-025 að samningurinn er pólitísk yfirlýsing en ekki lagalega bindandi sáttmáli, sem dregur úr áhrifum fullveldissjónarmiða.
Samhengi sem vantar
SOV-DATA-025 vegur þungt: ef samningurinn er pólitísk yfirlýsing án bindandi skuldbindinga þá er deilan um lagaheimildir minni en kærendur halda fram. Lögfræðingar eru ósammála um hvaða mál teljast «meiri háttar utanríkismál» samkvæmt 24. gr. þingskapalaga.
Að hluta staðfest ESB áformaði að rjúfa samstarf á vettvangi EES og leggja verndartoll á kísilmálma frá Íslandi, en hækkanir þessar ganga í bága við EES-samninginn. Viðskipti
hún samþykkti að gæta leyndar um þá fyrirætlun ESB að rjúfa samstarf á vettvangi EES og leggja verndartoll á kísilmálma frá Íslandi, en hækkanir þessar fara í bága við EES samninginn og eru til þess fallnar að skaða íslenskt efnahagslíf og atvinnuhagsmuni hundruða, ef ekki þúsunda, Íslendinga.
Fullyrðing: ESB áformaði að rjúfa samstarf á vettvangi EES og leggja verndartoll á kísilmálma frá Íslandi, en hækkanir þessar ganga í bága við EES-samninginn.
TRADE-LEGAL-001 staðfestir að ESB lagði á endanlegar verndaraðgerðir á járnblöndur frá Íslandi í nóvember 2025 með kvóta upp á 53.060 tonn. TRADE-LEGAL-002 staðfestir að Ísland og Noregur héldu því fram að þeim ætti að undanþiggjast samkvæmt EES-samningnum sem tryggir frjálst flæði vöru milli EES-ríkja. Hins vegar hafnaði framkvæmdastjórn ESB þessum rökum og flokkaði aðgerðina sem WTO-samrýmanlega viðskiptavarnaraðgerð utan við gildissvið EES innri markaðsreglna. Fullyrðingin að aðgerðirnar gangi «í bága við EES-samninginn» er því deilumál, ekki staðreynd — Ísland og Noregur halda þessu fram, en ESB er ósammála.
Samhengi sem vantar
Spurningin hvort EES-samningurinn nái yfir verndaraðgerðir ESB gegn þriðju ríkjum er óleyst lagaleg deila — EFTA-dómstóllinn hefur ekki úrskurðað um málið. Aðgerðin er WTO-samrýmanleg en áhrif hennar á EES-samstarf eru í deilumeðferð gegnum EES-samningsnefnd og hugsanlega EFTA-dómstól samkvæmt TRADE-LEGAL-002. Fullyrðingin um «rof á samstarfi» á vettvangi EES er sterkara orðalag en heimildir styðja.
Staðfest Utanríkisráðherra lagði fram þingsályktunartillögu um þjóðaratkvæðagreiðslu um framhald viðræðna um aðild Íslands að Evrópusambandinu. Fullveldi
utanríkisráðherra nú lagt fram þingsályktunartillögu um þjóðaratkvæðagreiðslu «um framhald viðræðna um aðild Íslands að Evrópusambandinu»
Fullyrðing: Utanríkisráðherra lagði fram þingsályktunartillögu um þjóðaratkvæðagreiðslu um framhald viðræðna um aðild Íslands að Evrópusambandinu.
SOV-PARL-007 staðfestir að utanríkisráðherra Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir lagði fram stjórnarfrumvarp 516 (þingsályktunartillögu 875) í Alþingi þann 6. mars 2026 um þjóðaratkvæðagreiðslu þann 29. ágúst 2026. SOV-PARL-001 staðfestir orðalag spurningarinnar: «Á að halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu?». SOV-DATA-006 staðfestir að málið var sett fram af utanríkisráðherra og að atkvæðagreiðslan er ráðgefandi.
Samhengi sem vantar
Þjóðaratkvæðagreiðslan er ráðgefandi (ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla), ekki lagalega bindandi á Alþingi samkvæmt SOV-PARL-007. Landskjörstjórn hefur gagnrýnt orðalag spurningarinnar samkvæmt SOV-PARL-008 og lagt til opnara orðalag.
Að hluta staðfest Ísland getur ekki orðið aðildarríki að ESB að óbreyttri stjórnarskrá. Fullveldi
fyrir liggur að Ísland getur ekki orðið aðildarríki að óbreyttri stjórnarskrá.
Fullyrðing: Ísland getur ekki orðið aðildarríki að ESB að óbreyttri stjórnarskrá.
SOV-LEGAL-027 staðfestir að aðild Íslands að ESB myndi krefjast stjórnarskrárbreytingar þar sem núverandi stjórnarskrá hefur ekki ákvæði um framsal fullveldis til alþjóðlegra stofnana, ólíkt Danmörku, Noregi og Svíþjóð. Þetta var staðfest af Stjórnlaganefnd árið 2011. Hins vegar áréttar SOV-LEGAL-012 að lögfræðingar eru ósammála — sumir telja að einföld lagasetning gæti dugað á meðan aðrir krefjast stjórnarskrárbreytingar. SOV-LEGAL-016 og SOV-LEGAL-027 árétta að málið hefur ekki verið dómsleitt á úrslitastigi.
Samhengi sem vantar
Þótt almenn pólitísk samstaða sé um að stjórnarskrárbreytingu þurfi er málið lagalega umdeilt. SOV-LEGAL-027 nefnir að sumir lögfræðingar haldi því fram að stjórnarskrárbreyting sé ef til vill ekki nauðsynleg ef aðildarsamningurinn varðveitir formlegt fullveldi Íslands (eins og EES-samningurinn gerir með tveggja stoða kerfinu). Stjórnarskrárbreytingaferli er auk þess flókið — krefst tveggja Alþinga með kosningum á milli skv. 79. gr.
Að hluta staðfest Utanríkisráðherra undirritaði samkomulagið við ESB um utanríkismál án nokkurs umboðs frá Alþingi eða kjósendum. Fullveldi
Fyrir liggur að utanríkisráðherra undirritaði framangreint samkomulag við ESB, án nokkurs umboðs frá Alþingi eða kjósendum.
Fullyrðing: Utanríkisráðherra undirritaði samkomulagið við ESB um utanríkismál án nokkurs umboðs frá Alþingi eða kjósendum.
SOV-DATA-025 staðfestir að utanríkisráðherra undirritaði Öryggis- og varnarsamstarfssamning við ESB þann 18. mars 2026 og að íslenska utanríkisráðuneytið hafi lýst því yfir að samningurinn sé pólitísk yfirlýsing, ekki lagalega bindandi sáttmáli sem krefjist staðfestingar Alþingis. SOV-LEGAL-019 áréttar að 24. gr. þingskapalaga skyldar samráð við utanríkismálanefnd í meiri háttar utanríkismálum, en heimildin tekur fram að um sé að ræða samráðsskyldu, ekki umboðskröfu. Fullyrðingin um „ekkert umboð frá Alþingi eða kjósendum“ er því tæknilega rétt að því leyti að ekkert formlegt umboð var veitt, en utanríkisráðherra hefur lagalegt vald til pólitískra yfirlýsinga án sérstaks umboðs.
Samhengi sem vantar
SOV-DATA-025 vegur þungt: ef samningurinn er pólitísk yfirlýsing án skuldbindinga þá þurfti ekki sérstaka heimild Alþingis fyrir undirritun. Ráðherrar starfa með óbeinu umboði frá Alþingi gegnum þingræðisregluna. Stjórnskipulega er ekki venja að krefjast atkvæðagreiðslu Alþingis fyrir hverja undirritun pólitískra yfirlýsinga.