Enn og aftur um bókun 35 og forgang EES-reglna
Raddir í greininni
Niðurstöður
Staðfest Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir utanríkisráðherra lagði fram frumvarp til breytinga á EES-lögunum (lög nr. 2/1993) fyrir Alþingi. EES/ESB-löggjöf
Fyrir Alþingi liggur frumvarp til breytinga á lögum nr. 2/1993 (EES-lögin), en Þorgerður Katrín Gunnarsdóttur utanríkisráðherra hefur nú lagt það fram að nýju.
Fullyrðing: Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir utanríkisráðherra lagði fram frumvarp til breytinga á EES-lögunum (lög nr. 2/1993) fyrir Alþingi.
Heimildir staðfesta að Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir lagði fram frumvarp um innleiðingu bókunar 35 við EES-samninginn. Samkvæmt EEA-PARL-001 lagði hún frumvarpið fram 18. september 2025 til að setja takmarkaða forgangsreglu fyrir EES-skuldbindingar í íslenskan rétt. SOV-PARL-004 og POLITICAL-DATA-004 staðfesta hlutverk hennar sem utanríkisráðherra og formaður Viðreisnar.
Samhengi sem vantar
Fullyrðingin segir «lagt fram að nýju» sem bendir til þess að frumvarpið hafi áður verið lagt fram. EEA-PARL-001 nefnir frumvarp frá september 2025 en staðfestir ekki beint endurframlagningu á 157. löggjafarþingi.
Að hluta staðfest Frumvarpið var upphaflega lagt fram árið 2023 af fyrrum utanríkisráðherra en hlaut ekki afgreiðslu. EES/ESB-löggjöf
Fyrrum utanríkisráðherra lagði það fram fyrst þegar á árinu 2023 en af einhverjum ástæðum sem mér eru ekki kunnar hlaut það ekki afgreiðslu.
Fullyrðing: Frumvarpið var upphaflega lagt fram árið 2023 af fyrrum utanríkisráðherra en hlaut ekki afgreiðslu.
SOV-PARL-004 staðfestir að Þorgerður Katrín lagði fram þingsályktunartillögu um þjóðaratkvæðagreiðslu á 153. löggjafarþingi 2023 sem náði ekki fram að ganga. Fullyrðingin vísar þó til frumvarps um EES-lögin, ekki þingsályktunartillögu um þjóðaratkvæðagreiðslu — þetta eru ólík mál. Heimildir staðfesta ekki sérstaklega að frumvarp um breytingar á EES-lögunum hafi verið lagt fram 2023 af «fyrrum utanríkisráðherra», og Þorgerður Katrín var ekki utanríkisráðherra 2023 heldur í stjórnarandstöðu.
Samhengi sem vantar
Fullyrðingin nefnir «fyrrum utanríkisráðherra» en EEA-PARL-001 lýsir frumvarpi Þorgerðar Katrínar frá 2025 þegar hún var orðin ráðherra. Ekki er ljóst hvort önnur útgáfa af EES-lagafrumvarpinu hafi verið lögð fram 2023 af öðrum ráðherra — heimildir ná ekki til þess.
Staðfest Frumvarpið leggur til að EES-reglur sem réttilega innleiða skuldbindingar samkvæmt EES-samningnum gangi framar öðrum almennum lagaákvæðum, nema Alþingi mæli fyrir um annað. EES/ESB-löggjöf
Ef skýrt og óskilyrt lagaákvæði sem réttilega innleiðir skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum er ósamrýmanlegt öðru almennu lagaákvæði skal hið fyrrnefnda ganga framar, nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað.
Fullyrðing: Frumvarpið leggur til að EES-reglur sem réttilega innleiða skuldbindingar samkvæmt EES-samningnum gangi framar öðrum almennum lagaákvæðum, nema Alþingi mæli fyrir um annað.
EEA-PARL-001 staðfestir beint að frumvarpið leggur til takmarkaða forgangsreglu fyrir EES-reglur sem innleiða skuldbindingar samkvæmt EES-samningnum, ásamt fyrirvara um forgang Alþingis til að setja önnur lög ef það kýs sérstaklega. Frumvarpið byggir á norska fyrirmyndinni (EES-lög § 2) og var flutt af utanríkisráðherra Þorgerði Katrínu Gunnarsdóttur 18. september 2025. EEA-DATA-023 staðfestir undirliggjandi lagaramma — 35. viðauka EES krefst þess að EES-reglur gangi framar í árekstri við landsrétt.
Samhengi sem vantar
Frumvarpið var umdeilt; andstæðingar töldu það fela í sér dulda fullveldisframsal. Hæstaréttardómurinn (mál 24/2023) var kveikjan en víðtækari afleiðingar innleiðingar 35. bókunar eru enn til umræðu meðal stjórnskipunarfræðinga.
Að hluta staðfest 3. gr. EES-laganna kveður á um að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja. EES/ESB-löggjöf
Í 3. gr. EES-laganna er fyrir eftirfarandi regla: Skýra skal lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja.
Fullyrðing: 3. gr. EES-laganna kveður á um að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja.
EEA-PARL-001 vísar óbeint til 3. gr. EES-laganna þar sem ráðherrann bendir á að hún hafi ekki dugað til að innleiða bókun 35 — Hæstiréttur staðfesti það í fæðingarorlofsmálinu (24/2023). Heimildir styðja þannig tilvist reglunnar og efni hennar, en engin heimild vitnar beint í orðalag 3. greinar.
Samhengi sem vantar
Nákvæmt orðalag 3. gr. EES-laganna er ekki birt í neinum heimild í staðreyndagrunninum. Fullyrðingin vísar beint í lagatexta sem ekki verður sannreyndur út frá tiltækum heimildum, þó samhengið sé samrýmanlegt.
Staðfest Bókun 35 við EES-samninginn skuldbindur EFTA-ríkin til að setja lagaákvæði sem tryggi að EES-reglur gangi framar öðrum reglum landsréttar þar sem þær rekast á þær. EES/ESB-löggjöf
Efni hennar er að EFTA-ríkin (þar með talið Ísland) skuldbinda sig til að setja, ef þörf krefur, lagaákvæði sem tryggi að EES-reglur, sem komnar eru til framkvæmda, gangi framar öðrum reglum landsréttar ef hinar síðarnefndu rekast á þær fyrrnefndu.
Fullyrðing: Bókun 35 við EES-samninginn skuldbindur EFTA-ríkin til að setja lagaákvæði sem tryggi að EES-reglur gangi framar öðrum reglum landsréttar þar sem þær rekast á þær.
EEA-PARL-001 staðfestir að frumvarpið byggist á skuldbindingu í bókun 35 um forgangsreglu, og Hæstiréttur úrskurðaði að Ísland hefði ekki uppfyllt hana. SOV-LEGAL-029 útskýrir muninn á formlegri yfirráðsreglu ESB og takmörkuðu forgangsreglunni sem bókun 35 krefst — EES-samningurinn krefst þess ekki að EES-réttur gangi framar stjórnarskrá, heldur aðeins almennum lagaákvæðum.
Samhengi sem vantar
Ísland hefur aldrei beitt 102. gr. fyrirvararéttinum þó Noregur hafi gert það nokkrum sinnum (EEA-LEGAL-024). Bókunin krefst forgangs en varðveitir formlega rétt Alþingis til að víkja frá ef það kýs sérstaklega.
Að hluta staðfest Alþingi taldi upphaflega að 3. gr. EES-laganna fullnægði skuldbindingunni í bókun 35. EES/ESB-löggjöf
Bókunin hefur að geyma þjóðréttarlega skuldbindingu sem Alþingi taldi sig á sínum tíma fullnægja með fyrrnefndri 3. gr. EES-laganna.
Fullyrðing: Alþingi taldi upphaflega að 3. gr. EES-laganna fullnægði skuldbindingunni í bókun 35.
EEA-PARL-001 staðfestir óbeint þessa röksemdafærslu: frumvarpið var lagt fram vegna þess að Hæstiréttur úrskurðaði að bókun 35 hefði ekki verið réttilega innleidd — sem gefur til kynna að fyrri viðleitni (3. gr.) hafi verið talin fullnægja skuldbindingunni en reyndist ófullnægjandi. Engin heimild vitnar þó beint í upphaflega afstöðu Alþingis við samþykkt EES-laganna 1993.
Samhengi sem vantar
Heimildir lýsa afleiðingunum (Hæstaréttardómur, nýtt frumvarp) en ekki upphaflegu umræðunni á Alþingi 1993 þegar EES-lögin voru sett. Fullyrðingin um vilja Alþingis á þeim tíma er sennileg en ekki beinlínis staðfest í tiltækum heimildum.
Staðfest 3. gr. EES-laganna er lögskýringarregla sem gengur skemmra en skuldbindingin í bókun 35 krefst — hún tekur ekki bókun 35 efnislega beint upp í íslensk lög. EES/ESB-löggjöf
Ef orðalag reglunnar í 3. gr. er skoðað sést aftur á móti glöggt að bókunin er ekki efnislega tekin beint upp í íslensk lög heldur þess í stað sett lögskýringarregla sem gengur, samkvæmt orðum sínum, skemmra en skuldbindingin í bókuninni.
Fullyrðing: 3. gr. EES-laganna er lögskýringarregla sem gengur skemmra en skuldbindingin í bókun 35 krefst — hún tekur ekki bókun 35 efnislega beint upp í íslensk lög.
EEA-PARL-001 staðfestir kjarnann: Hæstiréttur úrskurðaði í fæðingarorlofsmálinu (24/2023) að bókun 35 hefði ekki verið réttilega innleidd í íslenskan rétt, og frumvarpið var lagt fram einmitt til að bæta úr þessum galla. Þetta staðfestir að 3. gr. dugði ekki — hún var lögskýringarregla sem tryggði ekki fullan forgang EES-reglum. SOV-LEGAL-029 undirstrikar muninn á formlegri yfirráðsreglu og íslensku fyrirkomulaginu.
Samhengi sem vantar
Stjórnskipulegur ágreiningur ríkir enn um víðtækar afleiðingar innleiðingar bókunar 35. Andstöðuflokkar töldu frumvarpið fela í sér skriðandi fullveldisframsal (EEA-PARL-001 caveats).
Heimildir vantar Höfundur greinarinnar skrifaði fyrir næstum 30 árum um EES-samninginn í Úlfljóti, tímariti laganema við Háskóla Íslands, og dró þar í efa að 3. gr. dygði til að fullnægja skuldbindingunni í bókun 35. EES/ESB-löggjöf
Höfundur þessa pistils skrifaði fyrir næstum 30 árum um EES-samninginn í Úlfljót, tímarit laganema við Háskóla Íslands, þar sem fjallað er meðal annars um 3. gr. EES-laganna. Niðurstaðan af þeirri athugun var í aðalatriðum sú að efast mætti um að reglan í 3. gr. væri til þess fallin að fullnægja skuldbindingunni í bókun 35.
Fullyrðing: Höfundur greinarinnar skrifaði fyrir næstum 30 árum um EES-samninginn í Úlfljóti, tímariti laganema við Háskóla Íslands, og dró þar í efa að 3. gr. dygði til að fullnægja skuldbindingunni í bókun 35.
Engin heimild í staðreyndagrunninum vísar til greinar í Úlfljóti eða nafngreinds höfundar sem skrifaði um bókun 35 fyrir um 30 árum. Efnisleg niðurstaðan — að 3. gr. dygði ekki — er í samræmi við síðari dóm Hæstaréttar (EEA-PARL-001), en sjálf tilvísunin í tímarit og höfundarverk er ekki sannreynanleg með tiltækum heimildum.
Samhengi sem vantar
Efnislega er fullyrðingin í samræmi við niðurstöðu Hæstaréttar (mál 24/2023) sem staðfesti ófullnægjandi innleiðingu bókunar 35, en persónuleg tilvísun höfundar í eigin grein í Úlfljóti er utan gagna staðreyndagrunnsins.
Staðfest Íslenskir dómstólar hafa í framkvæmd sinni ekki beitt 3. gr. EES-laganna með þeim hætti að hún tryggi EES-reglum fullan forgang þar sem við á. EES/ESB-löggjöf
Síðar hefur komið í ljós að 3. gr. EES-laganna, eins og íslenskir dómstólar beita henni, dugar ekki til að fullnægja bókuninni.
Fullyrðing: Íslenskir dómstólar hafa í framkvæmd sinni ekki beitt 3. gr. EES-laganna með þeim hætti að hún tryggi EES-reglum fullan forgang þar sem við á.
EEA-PARL-001 staðfestir þetta beint: Hæstiréttur úrskurðaði í fæðingarorlofsmálinu (24/2023) að bókun 35 hefði ekki verið réttilega innleidd, sem leiddi til þess að ungur læknir missti fæðingarorlofsréttindi. Þetta sýnir skýrt að dómstólar beittu ekki 3. gr. þannig að EES-reglur nytu forgangs. SOV-LEGAL-013 undirstrikar að ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins hafi ekki bindandi áhrif á íslenska dómstóla.
Samhengi sem vantar
Íslenskir dómstólar fylgja almennt ráðgefandi álitum EFTA-dómstólsins í framkvæmd (SOV-LEGAL-013), en formlegur forgangsgrundvöllur skorti — sem fæðingarorlofsmálið sýndi.
Að hluta staðfest ESA (Eftirlitsstofnun EFTA) hefur slegið Ísland á puttana fyrir að sinna ekki skyldum sínum um að tryggja EES-reglum forgang. EES/ESB-löggjöf
Hefur íslenska ríkið af þessum sökum verið slegið á puttana af ESA fyrir að sinna ekki skyldum sínum til að tryggja EES-reglum forganga þar sem það á við.
Fullyrðing: ESA (Eftirlitsstofnun EFTA) hefur slegið Ísland á puttana fyrir að sinna ekki skyldum sínum um að tryggja EES-reglum forgang.
EEA-LEGAL-009 og EEA-DATA-007 staðfesta að ESA hefur opnað 25–35 brotamál á ári gegn Íslandi á tímabilinu 2020–2024 og innleiðingarhalli var 1,4–2,1%. Þetta sýnir að ESA hefur gagnrýnt Ísland fyrir ófullnægjandi innleiðingu EES-reglna almennt. Hins vegar staðfesta heimildir ekki sérstaklega að ESA hafi beint aðfinnslum að Íslandi vegna vanrækslu á forgangsreglunni í bókun 35 — brotamálin varða innleiðingarseinkun, ekki endilega forgangsreglu.
Samhengi sem vantar
Heimildir greina ekki hvort ESA hafi sérstaklega gagnrýnt Ísland vegna ófullnægjandi innleiðingar bókunar 35 eða hvort aðfinnslan lúti eingöngu að innleiðingarhalla á tilskipunum. Þetta er verulegur greinarmunur.
Að hluta staðfest Galli á 3. gr. EES-laganna hefur skapað réttaróvissu, valdið einstaklingum búsifjum og mögulega skaðabótaskyldu ríkisins. EES/ESB-löggjöf
Hefur þetta skapað talsverða réttaróvissu og valdið einstaklingum sem vilja byggja réttindi sín á EES-reglum búsifjum og ríkinu mögulega skaðabótaskyldu, ef út í það er farið.
Fullyrðing: Galli á 3. gr. EES-laganna hefur skapað réttaróvissu, valdið einstaklingum búsifjum og mögulega skaðabótaskyldu ríkisins.
Réttaróvissan og tjón einstaklinga eru studd af EEA-PARL-001: fæðingarorlofsmálið (24/2023) sýndi beinlínis að ungur læknir missti réttindi vegna ófullnægjandi innleiðingar bókunar 35. Þetta er áþreifanlegt dæmi um búsifjur. Skaðabótaskylda ríkisins er hins vegar sett fram sem möguleiki («ef út í það er farið»), og engin heimild staðfestir að skaðabótamál hafi verið höfðað eða dæmt.
Samhengi sem vantar
Fullyrðingin nefnir «mögulega skaðabótaskyldu» sem er varfærið orðað. Heimildir staðfesta ekki hvort skaðabótamál hafi verið höfðað gegn ríkinu á grundvelli ófullnægjandi innleiðingar bókunar 35. Umfang vandans — hvort um eitt dæmi er að ræða eða kerfislæga óvissu — er ekki ljóst.
Staðfest Regla um forgang ESB/EES-reglna er grundvallarregla í rétti sambandsins og er forsenda sameiginlegs markaðar á sviði vöruviðskipta, þjónustu, fjármagnsflutninga og vinnuafls. EES/ESB-löggjöf
Regla um forgang ESB/EES-reglna er grundvallarregla í rétti sambandsins og byggir á því að forsenda fyrir sameiginlegum markaði á sviði vöruviðskipta, þjónustu, fjármagnsflutninga og vinnuafls sé að sömu reglur gildi alls staðar á honum.
Fullyrðing: Regla um forgang ESB/EES-reglna er grundvallarregla í rétti sambandsins og er forsenda sameiginlegs markaðar á sviði vöruviðskipta, þjónustu, fjármagnsflutninga og vinnuafls.
SOV-LEGAL-029 staðfestir að forgangsreglan (supremacy) er grundvallarregla ESB-réttar, stofnuð í Costa v ENEL (1964). EEA-LEGAL-003 og EEA-LEGAL-022 staðfesta að fjórfrelsin — vörur, þjónusta, fjármagn og fólk — mynda kjarna innri markaðarins og EES-samningsins. Samræmdar reglur eru forsenda virkni þessa markaðar.
Samhengi sem vantar
Forgangsreglan gildir með mismunandi hætti innan ESB (bindandi) og EES (takmarkaður forgangsgrundvöllur). Innan ESB er reglan enn umdeild hvað varðar tengsl við þjóðarstjórnarskrár, eins og dómar þýska stjórnarskrárdómstólsins (Solange I & II) sýna.
Að hluta staðfest EES-samningurinn tryggir Íslendingum réttindi á innri markaðnum líkt og þeir væru í ESB. EES/ESB-löggjöf
Meginatriði EES-samningsins er að Íslendingum eru tryggð þessi réttindi líka, eins og Ísland væri í ESB.
Fullyrðing: EES-samningurinn tryggir Íslendingum réttindi á innri markaðnum líkt og þeir væru í ESB.
Á sviði fjórfrelsisins er þetta í meginatriðum rétt. LABOUR-DATA-001 staðfestir frelsi launþega, TRADE-DATA-002 tollfríðindi á innri markaðnum. Hins vegar nær EES-samningurinn aðeins til 70–75% af ESB-reglum (EEA-DATA-010) og EES-EFTA-ríki hafa hvorki atkvæðisrétt né beinlínis sömu réttarstöðu — EFTA-dómstóllinn gefur ráðgefandi álit en ekki bindandi úrskurði (SOV-LEGAL-013). Orðalagið «líkt og þeir væru í ESB» er of vítt.
Samhengi sem vantar
EES-samningurinn nær ekki til sameiginlegrar landbúnaðarstefnu, sjávarútvegsstefnu, tollabandalagsins, utanríkis- og öryggisstefnu né gjaldmiðilssamstarfs (EEA-LEGAL-022). Réttindavernd er formlegast önnur innan EES en ESB — bein réttaráhrif og yfirráðsregla ESB gilda ekki.
Að hluta staðfest Með EES-samningnum og bókun 35 gengust Íslendingar undir skuldbindingu um að tryggja EES-reglum forgang umfram íslenskt fullveldi í þeim málum sem samningurinn nær til. EES/ESB-löggjöf
Með EES-samningnum og bókun 35 gengust Íslendingar undir þá skuldbindingu að tryggja einmitt þetta.
Fullyrðing: Með EES-samningnum og bókun 35 gengust Íslendingar undir skuldbindingu um að tryggja EES-reglum forgang umfram íslenskt fullveldi í þeim málum sem samningurinn nær til.
EEA-PARL-001 staðfestir að bókun 35 felur í sér skuldbindingu um forgangsreglu, og frumvarpið miðar að innleiðingu hennar. Orðalagið «umfram íslenskt fullveldi» er þó sterkara en heimildir réttlæta. Bókunin krefst þess að innleiddar EES-reglur gangi framar almennum lögum — en varðveitir sérstaklega rétt Alþingis til að setja andstæð lög ef það kýs (EEA-PARL-001). Þetta er takmörkuð forgangsregla, ekki yfirgáfing fullveldis.
Samhengi sem vantar
Orðið «fullveldi» í fullyrðingunni gefur til kynna víðtækara framsal en bókunin felur í sér. Forgangsreglan bindur handhafa framkvæmdarvalds og dómstóla meðan hún er í gildi, en Alþingi getur breytt henni hvenær sem er — ólíkt ESB-yfirráðsreglunni sem gengur jafnvel framar stjórnarskrá (SOV-LEGAL-029).
Staðfest Samkvæmt höfundi felur hin fyrirhugaða forgangsregla ekki í sér bindingu á hendur Alþingis til framtíðar, heldur bindur hún einungis handhafa framkvæmdarvalds, dómstóla og einstaklinga meðan hún er í gildi. Fullveldi
Hið rétta er auðvitað að með hreinni forgangsreglu bindur Alþingi eingöngu hendur handhafa framkvæmdarvalds og dómstóla innanlands, sem og einstaklinga og lögaðila, meðan hún er í gildi eins og Alþingi gerir með setningu laga endranær.
Fullyrðing: Samkvæmt höfundi felur hin fyrirhugaða forgangsregla ekki í sér bindingu á hendur Alþingis til framtíðar, heldur bindur hún einungis handhafa framkvæmdarvalds, dómstóla og einstaklinga meðan hún er í gildi.
EEA-PARL-001 staðfestir að frumvarpið varðveitir fullveldi Alþingis til að setja lög sem víkja frá EES-skuldbindingum ef Alþingi kýs svo sérstaklega. SOV-DATA-002 undirstrikar að íslenska stjórnarskráin veitir Alþingi og forseta löggjafarvald (2. gr.) og frumvarpið breytir því ekki. Þetta er í samræmi við norsku fyrirmyndina þar sem Stortinget heldur fullveldi sínu.
Samhengi sem vantar
Andstöðuflokkar telja þetta sjónarmið of einfaldan skilning — þeir benda á að pólitískur kostnaður við að víkja frá EES-skuldbindingum (102. gr. fyrirvararéttur, gagnkvæm frestun) sé svo mikill að formleg heimild Alþingis skipti litlu máli í reynd. Þetta er pólitískt mat, ekki lagaleg staðhæfing.
Að hluta staðfest Frumvarpið stefnir að því að tryggja EES-reglum forgang og eyða þeirri réttaróvissu sem 3. gr. EES-laganna hefur skapað — ekki auka á hana. EES/ESB-löggjöf
Þetta er til þess fallið að eyða réttaróvissu sem 3. gr. EES-laganna hefur skapað, en ekki auka á hana eins og haldið hefur verið fram.
Fullyrðing: Frumvarpið stefnir að því að tryggja EES-reglum forgang og eyða þeirri réttaróvissu sem 3. gr. EES-laganna hefur skapað — ekki auka á hana.
Markmið frumvarpsins um að eyða réttaróvissu er staðfest í EEA-PARL-001 — fæðingarorlofsmálið sýndi skýrt hvernig ófullnægjandi innleiðing skapaði réttaróvissu. Hins vegar er fullyrðingin um að frumvarpið «auki ekki á» réttaróvissu skoðun höfundar, ekki staðreynd. Andstöðuflokkar héldu einmitt fram að frumvarpið skapaði nýja óvissu um tengsl EES-réttar og íslenskrar stjórnarskrár (EEA-PARL-001 caveats).
Samhengi sem vantar
Fullyrðingin er skoðun höfundar og framsetningin «ekki auka á hana eins og haldið hefur verið fram» vísar til gagnrýni sem heimildir staðfesta: andstöðuflokkar töldu frumvarpið fela í sér skriðandi fullveldisframsal. Hvort frumvarpið eykur eða minnkar réttaróvissu er ágreiningsmál sem verður ekki útkljáð með tiltækum heimildum.