Viðskipti og verslun

Guðlaugur Þór Þórðarson (Sjálfstæðisflokkurinn), fyrrverandi utanríkisráðherra, flutti frumvarp 29. nóvember 2023 um þátttöku Íslands í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir (ETS). Ræðan fjallaði um hvernig ETS-skyldur eru innleiddar í gegnum EES-samninginn og áhrif þeirra á íslenskan iðnað.

Ísland greiðir nú í EES/EFTA-styrktarsjóðinn sem veitir um 180 milljónum evra árlega til að draga úr efnahagslegum mismun innan EES — Noregur greiðir langstærstan hlutann. Sem ESB-aðildarríki yrði hreint framlag Íslands til sambandsins mun hærra.

Verg landsframleiðsla Íslands á mann (PPP) var um 72.000 Bandaríkjadalir árið 2024 — um 29% yfir meðaltali ESB. Til samanburðar var Danmörk við 73.000 dali, Svíþjóð 65.000 og meðaltal ESB-27 um 56.000 dali.

Verðlag á Íslandi var um 50% yfir meðaltali ESB-27 árið 2024 samkvæmt Eurostat — hæst í Evrópu á eftir Sviss. Danmörk var 40% yfir meðaltali, Noregur 30%, Finnland 20% og Svíþjóð 15%.

Sveifla íslensku krónunnar gagnvart evru hefur verið að meðaltali 10–12% á ári á tímabilinu 2010–2024, borið saman við nánast enga sveiflu hjá evruríkjum og 4–6% hjá sænsku og dönsku krónunni. Verðbólga á Íslandi var að meðaltali um 4,5% á sama tímabili samanborið við 2,5% á evrusvæðinu.

Heildarfjárskuldbindingar Íslands vegna EES-samningsins eru áætlaðar 20–30 milljónir evra árlega, en áætlað hreint framlag sem ESB-aðildarríki yrði 100–180 milljónir evra. Á móti kæmi aðgangur að byggðasjóðum, landbúnaðarsjóði (CAP) og rannsóknasjóðum ESB á fullum aðildarríkiskjörum.

EES-samningurinn veitir Íslandi aðgang að innri markaðnum en án atkvæðisréttar um löggjöfina sem landið þarf að taka upp — frá 1994 hefur Ísland innleitt yfir 13.000 ESB-gerðir í landsrétt. Samtök iðnaðarins hafa bent á að Ísland geti ekki haft áhrif á ákvarðanir sem snerta íslenskar framleiðslur, svo sem andstæðutolla á kísilmálm, auk þess sem Ísland er ekki aðili að viðskiptasamningum ESB við þriðju lönd.

Evrópusambandið er stærsti viðskiptafélagi Íslands. Árið 2024 fóru um 50% af vöruútflutningi og 60% af vöruinnflutningi til og frá ESB-ríkjum — sjávarafurðir eru stærsti útflutningsflokkurinn til sambandsins.

Með EES-samningnum nýtur Ísland þegar tollafrjáls aðgangs að innri markaði ESB að mestu leyti — að undanskildum flestum landbúnaðarvörum — á meðan sjávarafurðir njóta hagstæðs aðgangs samkvæmt bókun 9 og bókun 3 samningsins. ESB-aðild myndi fela í sér fulla tollbandalagsmembership, þar með talið afnám allra eftirstandandi tolla og kröfu um sameiginlegan ytri toll ESB.

Útflutningur Íslands árið 2024 skiptist í þrjá megingeira: sjávarafurðir (~39%), ál og málmar (~33%) og iðnaðarvörur, þar á meðal lyf (~12%). Þjónustuútflutningur, einkum ferðaþjónusta, hefur vaxið og jafnast nú á við vöruútflutning að verðmæti.

Utan ESB eru stærstu viðskiptalönd Íslands Bretland (~12% af vöruútflutningi 2024), Bandaríkin (~8%), Noregur (~5%) og Kína (~4%). Hlutur Bretlands hækkaði eftir Brexit þar sem viðskipti við Breta fluttust úr ESB-flokknum, en raunverulegt viðskiptamagn hélst svipað.

Um 2,2 milljónir erlendra ferðamanna komu til Íslands árið 2024 og ríkisborgarar ESB/EES-ríkja voru 55–60% allra gesta. Ferðaþjónustan skilaði um 30% af gjaldeyristekjum landsins. Þátttaka Íslands á Schengen-svæðinu auðveldar ferðalög frá öðrum Schengen-ríkjum.

Staða erlendra beinna fjárfestinga á Íslandi nam um 1.700 milljörðum króna (u.þ.b. 11 milljörðum evra) í lok árs 2024. Meirihlutinn kemur frá ESB/EES-ríkjum, einkum Hollandi og Lúxemborg, en álverið vegur þungt í heildarfjárhæðinni.

Íslenska krónan hefur sveiflast verulega undanfarna tvo áratugi — gengi krónu á móti evru hrundi úr um 90 snemma árs 2008 niður í yfir 180 snemma árs 2009. Eftir afnám gjaldeyrishafta 2017 hefur gengið sveiflast á bilinu 130–160 krónur á evru.

Viðskiptajöfnuður Íslands breyttist úr langvarandi halla á árunum fyrir 2008 yfir í afgang eftir hrunið, drifinn áfram af ferðaþjónustu og veikri krónu. Afgangurinn hefur staðið frá 2013 en snérist aftur í halla 2022–2023 þegar innflutningsverð hækkaði.

Framlag Íslands til EES/EFTA-styrkjanna nemur um 13 milljónum evra árlega samkvæmt fjármálasamningi 2021–2028, en Noregur greiðir um 95% af heildarpakkanum. Ísland greiðir einnig tvíhliða framlög til einstakra viðtökuríkja.

Áætlað brúttóframlag Íslands til fjárlaga ESB væri 200–250 milljónir evra árlega miðað við landsframleiðslu og íbúafjölda. Eftir móttöku úr landbúnaðarsjóði, byggðasjóðum og öðrum áætlunum yrði nettóframlagið áætlað 100–180 milljónir evra — Ísland yrði hreint greiðsluríki.

Heildarvöruviðskipti ESB og Íslands námu um 8,6 milljörðum evra árið 2024 — meira en tvöföldun frá 3,7 milljörðum árið 2010. ESB flutti út vörur til Íslands fyrir 4,5 milljarða og flutti inn frá Íslandi fyrir 4,1 milljarð evra.

Vöruviðskipti ESB við Noreg eru um 19-falt meiri en við Ísland. Árið 2024 nam útflutningur ESB til Noregs 62,9 milljörðum evra og innflutningur 96,8 milljörðum — hallinn stafar aðallega af norskum olíu- og gasútflutningi. Til samanburðar voru viðskipti ESB og Íslands 8,6 milljarðar evra.

Vöruviðskipti ESB og Íslands hafa aukist jafnt og þétt í fimmtán ár — úr 3,7 milljörðum evra árið 2010 í 8,6 milljarða árið 2024, sem samsvarar um 6% samsettum ársvexti. Samdrátturinn vegna COVID-19 árið 2020 (5,4 milljarðar) var fljótt bættur upp árið 2021 (7,0 milljarðar).

Bein erlend fjárfesting á Íslandi hefur verið mjög sveiflukennd — hún náði hámarki í 6,9 milljörðum Bandaríkjadala árið 2007 vegna álversfjárfestinga, hrundi niður í 64 milljónir árið 2009 og varð neikvæð á árunum 2016–2020 (nettóútflæði um 10,1 milljarður dala) þegar íslensk fyrirtæki og lífeyrissjóðir fjárfestu erlendis eftir afnám gjaldeyrishafta. Stuðningsmenn ESB-aðildar benda á að aðild að innri markaðnum myndi draga úr óvissu og gjaldmiðlaáhættu og laða þannig að stöðugri fjárfestingu.

Þjónustuviðskipti hafa vaxið mjög ört á Íslandi, einkum vegna ferðaþjónustu sem skilaði um 500 milljörðum króna í tekjur árið 2024 og er þar með stærsti útflutningsgeiri landsins, á undan sjávarútvegi (~2,1 milljarður evra) og áli (~1,5 milljarðar evra). ESB-aðild myndi opna á rýmri þjónustumarkaðsramma en helstu drifkraftar ferðaþjónustunnar — náttúra og flugsamgöngur — eru óháðir aðild.

Ísland nýtur tollfrjálsra viðskipta við ESB með iðnaðarvörur samkvæmt EES-samningnum, en háir innflutningstollar eru á landbúnaðarvörum — að meðaltali 30% á mjólkurvörur, 40–80% á kjöt og 20–40% á grænmeti. ESB-aðild myndi afnema þessa tolla en jafnframt binda hendur Íslands varðandi sjálfstæða viðskiptasamninga eins og fríverslunarsamninginn við Kína frá 2013.

Áhugi ESB á Íslandi sem hugsanlegu aðildarríki endurspeglar nokkur stefnuleg atriði, þótt aðild Íslands hafi aldrei verið forgangsmál sambandsins. Framkvæmdastjórnin gaf jákvætt álit á umsókn Íslands árið 2010, meðal annars vegna mikillar samræmingar við regluverkið í gegnum EES-samninginn, en efnahagslegt vægi Íslands er lítið (landsframleiðsla um 25 milljarðar evra). Norðurslóða- og sjávarútvegshagsmunir auka þó hernaðarlegt gildi Íslands í augum ESB.

Ísland takmarkar beina erlenda fjárfestingu í nokkrum greinum — lög um stjórn fiskveiða binda eignarhald á útgerðarfyrirtækjum við íslenska og EES-ríkisborgara, og lög nr. 34/1991 takmarka fjárfestingu utan EES í sjávarútvegi, orkuframleiðslu og flugi. Fjármagnshöft eftir hrun voru að mestu afnumin árið 2017 og erlend verðbréfafjárfesting er nú frjáls en sértækar takmarkanir gilda áfram eftir atvinnugreinum.

Í skýrslu sinni um samkeppnishæfni Evrópu frá september 2024 greindi Mario Draghi frá verulegum framleiðnimun á milli ESB annars vegar og Bandaríkjanna og Kína hins vegar — landsframleiðsla á mann jókst um 1% hægar á ári í ESB en í Bandaríkjunum síðustu tvo áratugi, orkukostnaður er 2–3-falt hærri en í Bandaríkjunum og ESB þarf um 750–800 milljarða evra í viðbótarfjárfestingu árlega. Draghi varaði við „hægri dauða“ samkeppnishæfninnar ef ekki yrðu gripið til aðgerða.

Enrico Letta lagði skýrsluna "Much More Than a Market" fyrir leiðtogafund ESB í apríl 2024, þar sem hann mat stöðu innri markaðarins þrjátíu árum eftir stofnun hans. Letta benti á að einungis um 25% af þjónustuviðskiptamöguleikum væru nýttir, um 300 milljarðar evra í sparnað streyma árlega úr ESB til Bandaríkjanna, og lagði til fimmtu frelsið — frjálsa hreyfingu rannsókna, nýsköpunar og gagna.

BusinessEurope gefur árlega út könnun meðal atvinnurekendasamtaka í 36 löndum um samkeppnishæfni ESB. Í útgáfunni 2025 taldi meirihluti aðildarsamtaka að samkeppnisstaða Evrópu hefði versnað á síðustu fimm árum og í könnuninni 2024 sögðu um 80% svarenda að staða fyrirtækja í þeirra landi hefði hrakað miðað við keppinautaríki utan ESB.

Bandaríkin lögðu 15% gagnkvæma tolla á flestar borgarvörur í apríl 2025 ásamt 50% álagi á stál og ál, en sjávarútvegurinn — einkum laxaútflutningur sem nam um 10 milljörðum norskra króna til Bandaríkjanna árið 2024 — varð verst úti. Noregur gat ekki nýtt sér sameiginlegan samningsstyrk ESB í viðræðum við Bandaríkin þar sem landið stendur utan sambandsins, þótt 80% af norskum útflutningi fari til ESB-landa.

ESB og Mercosur-ríkin (Brasilía, Argentína, Úrúgvæ, Paragvæ) undirrituðu 17. janúar 2026 víðtækan viðskiptasamning sem myndar markað með um 780 milljónir neytenda og felur í sér afnám yfir 90% tolla — þetta er stærsti viðskiptasamningur sem ESB hefur gert. Fullgilding er þó óviss þar sem Evrópuþingið greiddi 334–324 atkvæðum til hliðar til að leggja málið fyrir Evrópudómstólinn varðandi bráðabirgðabeitingu samningsins.

Ísland, Noregur og Liechtenstein eru undanþegin kolefnistollinum (CBAM) sem ETS-þátttakendur — íslenskar álframleiðsluafurðir, sem eru um 18% vöruútflutnings, eru þannig meðhöndlaðar á jafngrunni innri ESB-framleiðslu. Þó mun stigvíst afnám ókeypis losunarheimilda 2026–2034 hækka kostnað íslenskra álsmelts óháð því hvort landið gengur í ESB eða helst í EES.

Í HDI-skýrslu Þjóðaþróunarsjóðs Sameinuðu þjóðanna 2024 (gögn frá 2022) er Ísland í 3. sæti heimsvísu með HDI-gildi 0,959, á eftir Sviss (0,967) og Noregi (0,966); engin ESB-ríki eru framar á listanum. Þrjú efstu evrópsku löndin eru öll utan ESB en búa jafnframt við djúpar samþættingartengingar við sambandið í gegnum tvíhliða samninga eða EES-samninginn, og fylgni milli HDI-stiga og ESB-aðildarstöðu er veik — HDI endurspeglar aðallega náttúruauðlindir, stofnanagæði og menntunarstig.

Vöruútflutningur Íslands árið 2024 nam 959,0 milljörðum króna að verðmæti (fob) samkvæmt lokatölum Hagstofunnar; 77% fór til ESB/EES-landa og álframleiðsla stóð ein og sér undir 33% af heildarvöruútflutningi, en sjávarafurðir námu 36%. Heildarviðskiptahalli á vörum var 397,7 milljarðar króna.

Ísland flutti út um 71.000 tonn af kísílstáli árlega að meðaltali 2022–2024 og um 106.000 tonn af kísílstáli og kísill árið 2024; Ísland og Noregur náðu saman 47% af heildarinnflutningi ESB á kísílmálmblöndum og kísílgeirinn á Íslandi gefur um 350 manns atvinnu. Þessar tölur koma úr rannsókn Framkvæmdastjórnar ESB á verndargjöldum.

Samkvæmt Eurostat-gögnum frá mars 2025 flutti Ísland 2,1 milljarð evra af áli til ESB árið 2024, sem svarar til 7,3% af heildarálinflutningi ESB (29,5 milljarðar evra) — Noregur var stærsti birgir með 15,0% og Kína þriðji með 13,1%. Innflutningur frá Íslandi nær tvöfaldaðist frá 2019 (+104,9%) og ESB skráði 11,1 milljarða evra viðskiptahalla á áli.

Heildarútflutningur Íslands á þjónustu árið 2024 nam 982,7 milljörðum króna og innflutningur á þjónustu 712,5 milljörðum, sem skilaði þjónustuviðskiptajöfnuði upp á 270,2 milljarða króna; ferðaþjónusta var stærsti liðurinn með 447,8 milljarða og útflutningur til Bandaríkjanna nam 315,3 milljörðum króna. Heildarútflutningur á vörum og þjónustu samanlagt nam um 1.942 milljarða króna árið 2024.

Fjórar óháðar greiningar á árunum 2002–2010 mátu árleg bein framlög Íslands til ESB á 7,2–14,9 milljarða króna, með nettóframlagi (að frádrögnum niðurgreiðslum) á bilinu 2,4–10,1 milljarðar króna á ári. Til samanburðar nam nettóframlag Íslands til EES árið 2010 um 2,9 milljörðum króna.

Leikjakenning í hagfræði og söguleg dæmi sýna að lítil ríki tapa viðskiptastríðum við stórveldi: tollaátök Bandaríkjanna við Kína 2018–2020 ollu um 300.000 launamissi og 0,3–0,7% samdrætti í VLF. Lítil hagkerfi eiga hagsmuni af því að ganga í tollabandalög til að ná saman þungakraft við stórveldi, frekar en að reyna einnar þjóðar hefndaraðgerðir.

NAFTA og Evrópusambandið byggjast á grundvallarmismunandi líkönum um efnahagssamþættingu: NAFTA var hefðbundinn milliríkjasamningur sem einblíndi á að fella niður viðskiptahindranir án þjóðþverra stofnana, en ESB sækist eftir djúpri pólitískri samþættingu með Evrópuþinginu, Evrópudómstólnum og reglugerðum sem ganga framar landsrétti. EES-samningurinn Íslands er í millibili þessara tveggja líkana og er því villandi að bera hann saman við frjálsviðskiptasamninga á borð við NAFTA.

ESB-aðild myndi ekki sjálfkrafa opna Ísland fyrir takmarkalausar kínverskar fjárfestingar — enginn sameiginlegur fjárfestingarsamningur ESB og Kína er til, og lög nr. 34/1991 takmarka fjárfestingar frá ríkjum utan Evrópska efnahagssvæðisins nema með sérstakri heimild innanríkisráðuneytis. Þó ber að hafa í huga að greinin er frá 2012, áður en ESB setti á fót samræmt yfirfararkerfi fyrir erlegar beinar fjárfestingar af öryggisástæðum árið 2019.

Bandaríkin innleiddu 15% gagnkvæman toll á allar íslenskar vöruútflutning í ágúst 2025, þrátt fyrir að Ísland reki vöruviðskiptahalla gagnvart Bandaríkjunum. Helstu áhrifaþegar voru sjávarútvegsvörur — 46 milljarðar króna, aðallega þorskur og ýsa — og lyfjaiðnaður — 39 milljarðar króna — sem samanlagt náðu til yfir 80% af vöruútflutningi til Bandaríkjanna árið 2024.

EES-aðild felur ekki í sér aðild að tollbandalagi ESB: EES/EFTA-ríkin njóta tollfrelsis á innri markaðinn fyrir iðnaðarvörur en setja sjálfstæðar ytri tolla og semja sjálfstætt við þriðju ríki. Þannig nýtast þessum ríkjum ekki sameiginlegar viðræðustöður ESB — 450 milljóna neytenda — í viðskiptadeilum við stórveldi eins og Bandaríkin eða Kína.

Samtök norskra atvinnufyrirtækja (NHO) hófu í byrjun árs 2026 að mæla opinberlega með því að Noregur kanni tollbandalagssamning við ESB, knúinn áfram af 15% Bandaríkjatollum og 50% viðbótartollum á norska laxi sem leggja laxeldisgeirann undir þrýsting. Þróunin endurspeglar vaxandi óróa meðal Norðurlandaþjóða utan tollbandalagsins um að skortir kollektíft gagnráðstöfunarfrelsi ESB í tíma aukins viðskiptaálags.

Þann 17. nóvember 2025 setti Framkvæmdastjórn ESB varnargjald á innflutning á fjórum flokkum kísílmálmblöndu og veitir Íslandi tollfrjálst kvótatak upp á 53.060 tonn á ári — 75% af meðalútflutningi Íslands 2022–2024 — en utan kvótans gilda lágmarksverðsflötur, t.d. 2.408 evra á tonn fyrir kísílstál. Aðgerðirnar gilda þrjú ár til nóvember 2028 með þrimánuðarlegum samráðsfundum við Noreg og Ísland.

Ísland og Noregur kröfðust undanþágu frá verndargjöldum ESB á kísílmálmblöndu með vísan til EES-samningsins um frjálst vöruflæði, en Framkvæmdastjórn ESB hafnaði kröfunni og flokkaði aðgerðina sem WTO-verndaraðgerð utan gildissviðs EES-samningsins. Þetta mál er fordæmamikill prófsteinn á takmörk EES-aðildar og hvort hún verndi gegn viðskiptavarnararáðstöfunum sem ESB beitir á heimsvísu.