Eðli og tilgangur þjóðaratkvæðagreiðslna

Virðulegi forseti. Ég átti reyndar ekki von á því að fyrirspurnin snerist um þjóðaratkvæðagreiðslu um Reykjavíkurflugvöll heldur um þær spurningar sem hv. þingmaður setti fram og ég kýs að svara.

Aukið vægi þjóðaratkvæðagreiðslna er eitt af þeim málefnum sem hefur verið ofarlega á baugi við endurskoðun stjórnarskrárinnar síðastliðin tíu ár. Aukinn kraftur hefur færst í þá umræðu vegna þess að forseti Íslands hefur virkjað 26. gr. stjórnarskrárinnar, samanber Icesave-málið. Stjórnlagaráð skilaði einnig árið 2011 fremur róttækum tillögum í þessu efni sem kváðu bæði á um rétt kjósenda til að knýja fram þjóðaratkvæðagreiðslur um lög frá Alþingi og um rétt þeirra til að setja mál á dagskrá, svokallað þjóðarfrumkvæði. Einnig hefur réttur kjósenda til að hafa áhrif á þátttöku í Evrópusamstarfi verið ofarlega á baugi hér á landi og víðar, nú síðast í Bretlandi þar sem meiri hluti kjósenda greiddi atkvæði með úrsögn úr Evrópusambandinu.

Stjórnskipun Íslands einkennist af fulltrúalýðræði. Hér líkt og víðast hvar í öðrum Evrópuríkjum eru þjóðaratkvæðagreiðslur undantekning. Það þarf því að huga vel að samspili fulltrúalýðræðis og hins aukna beina lýðræðis. Spurningin er þá m.a. hvernig og í hvaða skrefum sé hægt að útfæra hið beina lýðræði þannig að það stuðli að betri stjórnarháttum og taki á mögulegum veikleikum fulltrúalýðræðisins.

Til að einfalda málið má segja að við stöndum frammi fyrir þremur meginvalkostum í þessu efni: Í fyrsta lagi væru þá engar breytingar á stjórnarskrá. Þjóðaratkvæðagreiðslur yrðu um lög frá Alþingi ef forseti synjaði þeim eins og verið hefur. Enginn vissa er um það hvenær forseti á hverjum tíma beitir því valdi sínu. Ennfremur gætu stjórnvöld á hverjum tíma ákveðið ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu um tiltekin stór mál eins og við þekkjum. Reynslan frá 2012 hræðir vissulega. Þátttaka var ekki í samræmi við væntingar. Spurningar voru að sumu leyti loðnar og því hægt að deila um hvað niðurstaðan þýddi. Tímasetningin á þjóðaratkvæðagreiðslunni var vanhugsuð. Mörgum þingmanninum þótti sem meiri hlutinn á þeim tíma væri að reyna að stilla Alþingi upp við vegg, sem rímar við það sem hv. þingmaður var að tala um áðan. Það mætti því sjálfsagt reyna að skapa betri ramma utan um slíkar ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslur sem allir flokkar mundu skuldbinda sig til að fara eftir.

Í öðru lagi má hugsa sér að gera lágmarksbreytingar á stjórnarskrá, varfærnar breytingar, fyrst og fremst nánari útfærslu á synjunarvaldi kjósenda. Fyrirliggjandi tillögur sem við ræddum fyrr í dag eru í þeim anda. Þar er kjósendum færður réttur til að efna til þjóðaratkvæðagreiðslna um nýsamþykkt lög. Í vissum skilningi er verið að nútímavæða málskotsrétt forseta þar sem hann hefur orðið að einhvers konar millilið sem spyrja má hvort þörf sé á. Líkt og þekkist í sumum löndum, t.d. Danmörku og Slóveníu, er sá varnagli í tillögunni að til þess að hnekkja lögum nægir ekki einfaldur meiri hluti heldur þarf sá meiri hluti að endurspegla tiltekið lágmark kjósenda á kjörskrá. Þannig er þeirri hættu afstýrt að lítill hópur kjósenda stöðvi löggjöf fulltrúasamkomunnar vegna áhugaleysis fjöldans.

Í þriðja lagi mætti hugsa sér að ganga lengra og færa kjósendum rétt til að setja mál á dagskrá, þ.e. þjóðarfrumkvæði, og eftir atvikum knýja fram þjóðaratkvæðagreiðslu um slíkar tillögur. Finnar hafa nýlega bætt slíku ákvæði í sína stjórnarskrá en þó þannig að þingið hefur það í hendi sér hvort mál hljóti afgreiðslu eður ei. Í Sviss hefur hins vegar slíkt þjóðarfrumkvæði þekkst frá því á nítjándu öld en einungis varðandi stjórnarskrárbreytingar, ekki önnur lög. Ýmis ríki Bandaríkjanna hafa einnig slíkt í sínum reglum, t.d. Kalifornía, um þetta efni. Hér getur verið um mikið inngrip í fulltrúalýðræði að ræða því að stjórnmálaflokkarnir hafa þá ekki lengur sama vald á því hvaða mál komast á dagskrá stjórnmálanna.

Ég tel afstöðu stjórnarskrárnefndar sem við ræddum fyrr í dag skynsamlega, að láta við það sitja að þessu sinni að gera tillögu um nánari útfærslu synjunarvaldsins og færa frumkvæðið að því að stöðva löggjöf til kjósenda. Við fáum þá tækifæri til að meta hver áhrif af slíkum breytingum verða á stjórnmálin í landinu áður en lengra er haldið.

Svo ég nefni aftur dæmi frá Danmörku hefur minni hluti þingmanna, einn þriðji, einungis beitt málskotsrétti sínum einu sinni en tilvist þessa möguleika er talinn hafa haft jákvæð áhrif á samvinnu þingmanna þvert á flokka í stórum málum. Í Slóveníu hins vegar sáu menn sig knúna til að draga í land og afnema slíkan rétt þingmanna því að hann var að margra mati misnotaður til að klekkja á ríkisstjórn við fyrsta tækifæri.

Enginn veit hvað framtíðin ber í skauti sér en það er ekki ólíklegt að beinu lýðræði eigi eftir að vaxa fiskur um hrygg. Ég tel það nauðsynlegt. Við þurfum hins vegar ekki endilega að taka stökk fram á við í þeim efnum heldur getum fikrað okkur áfram og innleitt breytingar í áföngum. Hér minni ég enn og aftur á álit Feneyjanefndarinnar sem kom til okkar. Með sama hætti ráðlagði hún Finnum að draga úr þeim breytingum sem þeir ætluðu sér að fara í og þeir hættu við.

Virðulegi forseti. Ég þakka þessa umræðu. Hún hefur varpað kastljósi á málið frá ýmsum sjónarhornum, án þess að menn hafi orðið sammála um eitt eða neitt, annað en að beint lýðræði sé eitthvað sem við þurfum að auka. Það er spurning hvaða leið við förum að því. Þjóðaratkvæðagreiðslur eru sannarlega tæki til þess.

Mér finnst umræðan hafa farið svolítið út um víðan völl. Í Sviss, eins og margir hafa bent á, er mjög löng reynsla af slíku fyrirkomulagi. Þar hefur þróunin orðið sú á síðari árum að þjóðaratkvæðagreiðslurnar eru með þeim hætti að niðurstöður þeirra fara síðan til ríkisstjórnarinnar til úrvinnslu. Það er hins vegar talið mikilvægt að spurningarnar séu skýrar til þess að sú afurð sem kemur úr þjóðaratkvæðagreiðslunni sé leiðbeinandi fyrir viðkomandi framkvæmdarvald til að framkvæma það sem þarf að gera.

Af því að hér hefur verið minnst á Reykjavíkurflugvöll þá gæfi til að mynda þjóðaratkvæðagreiðsla um Reykjavíkurflugvöll mjög skýr fyrirmæli frá þjóðinni ef niðurstaðan væri að innanlandsvöllurinn ætti að vera þar, í viðræðum um aðalskipulag Reykjavíkurborgar. Ef Reykjavíkurborg ein telur að hún eigi að hafa valdið þrátt fyrir yfirlýstan vilja þjóðarinnar til annars hlýtur að þurfa að hugsa upp á nýtt hér inni með hvaða hætti það sé, þannig að ég held að hún mundi hjálpa við slíkar afgreiðslur.

Hins vegar vil ég að lokum segja að ég held að við eigum að feta þessa för inn í auknar þjóðaratkvæðagreiðslur, beint lýðræði, varlega. Ég held að við eigum að hlusta á þá sérfræðinga sem hér hafa talað frá Feyneyjanefndinni sem ráðlögðu bæði okkur að fara varlegar en menn ætluðu á síðasta kjörtímabili, sem og Finnum, og þróa þá för með þeim hætti til að mynda sem við lögðum til og stjórnarskrárnefndin lagði til fyrr í dag og við ræddum um í frumvarpi til breytinga á stjórnarskránni.