Þjóðaratkvæðagreiðslur

Virðulegur forseti.

Ég mæli fyrir frumvarpi Hreyfingarinnar og meðflutningsmanna um þjóðaratkvæðagreiðslur. Þjóðaratkvæðagreiðslur voru mikið í umræðunni í aðdraganda kosninganna í vor og í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er m.a. ákvæði um almenn lög um þjóðaratkvæðagreiðslur.

Í kjölfar þeirra kosninga skipaði forsætisráðherra starfshóp þingmanna úr öllum flokkum sem áttu að fjalla um upptöku persónukjörs við almennar þing- og sveitarstjórnarkosningar, þjóðaratkvæðagreiðslur og stjórnlagaþing. Fljótlega kom í ljós að starfshópnum voru mörkuð frekar þröng skilyrði og var ætlað að samþykkja nánast óbreyttar tillögur forsætisráðuneytisins um þjóðaratkvæðagreiðslur og stjórnlagaþing en nálgunin við persónukjörið var hins vegar opin og nefndin hafði frjálsar hendur til að móta eigin tillögur undir góðri handleiðslu Þorkels Helgasonar.

Þrátt fyrir ítrekaðar tilraunir tókst ekki að opna upp og lýðræðisvæða tillögur forsætisráðuneytisins um þjóðaratkvæðagreiðslur sem var að mati Hreyfingarinnar óásættanlegt frá lýðræðislegu sjónarmiði enda er þar eingöngu gert ráð fyrir að pólitískur meiri hluti Alþingis hverju sinni geti boðað til slíkrar atkvæðagreiðslu og því eðli málsins samkvæmt vandséð hvers vegna það yrði gert. Niðurstaðan yrði líklega sú að pólitíski meiri hlutinn boðaði einfaldlega aldrei til þjóðaratkvæðagreiðslu enda með ákvörðunarvaldið. Slíkt fyrirkomulag mundi heldur ekki veita valdhöfum það nauðsynlega aðhald sem yfirvofandi þjóðaratkvæðagreiðsla um tiltekin umdeild mál gerir.

Því var ákveðið að við mundum flytja eigið frumvarp um þjóðaratkvæðagreiðslur og var það flutt hér á þinginu þann 22. júní sl. Frumvarpið fékk almennt jákvæðar viðtökur og var sent til hv. allsherjarnefndar þar sem það dagaði uppi vegna takmarkaðs starfs sumarþingsins og er frumvarpið endurflutt hér í óbreyttri mynd en með einum nýjum meðflutningsmanni, hv. þm. Sigmundi Erni Rúnarssyni. Aðrir meðflutningsmenn eru Birgitta Jónsdóttir, Margrét Tryggvadóttir og Þráinn Bertelsson.

Í núverandi stjórnskipan er eingöngu gert ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslum í þremur tilfellum, ef 3/4 hlutar þingmanna krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu um lausn forseta Íslands frá störfum, ef forseti synjar lagafrumvarpi um staðfestingu og ef breyting á að verða á kirkjuskipun ríkisins. Ekki eru til nein lög um þjóðaratkvæðagreiðslur og frá stofnun lýðveldisins hefur slík atkvæðagreiðsla aldrei farið fram.

Frumvarp þetta er lagt fram til að bæta þar úr og færa meira vald til almennings, þó með ákveðnum varnöglum þar sem ákveðnir þröskuldar í frumvarpinu koma í veg fyrir notkun þjóðaratkvæðagreiðslna um einföld dægurmál. Í frumvarpinu er horfið frá þeirri meginreglu að það sé eingöngu á valdi pólitísks meiri hluta Alþingis hverju sinni að boða til þjóðaratkvæðagreiðslu og opnað á þá möguleika að minni hluti þingmanna eða almenningur geti krafist þjóðaratkvæðagreiðslu um tiltekið mál. Er í frumvarpinu gert ráð fyrir að 1/3 hluti þingmanna eða 10% kosningarbærra manna geti með undirskrift sinni krafist slíkrar atkvæðagreiðslu. Í 1. gr. frumvarpsins segir m.a., með leyfi forseta:

„Alþingi getur ákveðið með þingsályktun að þjóðaratkvæðagreiðsla skuli fara fram samkvæmt lögum þessum um tiltekið málefni eða lagafrumvarp. Einnig getur að lágmarki 1/3 hluti þingmanna krafist þess með þingsályktun að slík þjóðaratkvæðagreiðsla skuli fara fram.

Þá geta 10% kosningarbærra manna krafist með undirskrift sinni þjóðaratkvæðagreiðslu samkvæmt lögum þessum um tiltekið málefni.“

Mun ég nú tæpa á helstu atriðum frumvarpsins eins og þau eru útskýrð í greinargerð og athugasemdum.

Frumvarp þetta er samið með hliðsjón af því að í janúar 2009 kom til stærstu og alvarlegustu mótmæla Íslandssögunnar fyrir utan Alþingishúsið er þúsundir landsmanna kröfðust afsagnar ríkisstjórnarinnar. Engin lögmæt leið var til fyrir almenning til að koma ríkisstjórninni frá og krefjast kosninga og því brá fólk á það örþrifaráð að trufla störf þingsins. Ekki kom til óeirða eða blóðsúthellinga í þetta sinn, þökk sé yfirvegun og tillitssemi bæði lögreglu og mótmælenda, en reynslan sýnir þó svo ekki verður um villst að mjótt getur verið á mununum. Þar sem stjórnskipanin gerir ekki ráð fyrir öðru en að forsætisráðherra hverju sinni sé sá eini sem getur rofið þing er einboðið að slík staða sem kom upp í janúar getur hæglega komið upp á ný. Brýnt er því að til séu úrræði í íslenskri löggjöf sem geta fært þingrofsvaldið á fleiri hendur en eins manns.

Um árabil hefur verið uppi hávær krafa um aukna aðkomu almennings að mikilvægum ákvörðunum er varða alla þjóðina, framtíð hennar og lífsafkomu um jafnvel áratugi. Slíkar ákvarðanir hafa hingað til verið algjörlega í flokkspólitískum farvegi á Alþingi og taka jafnvel mið af sjónarmiðum fámennra en fjársterkra sérhagsmunahópa. Þróun í átt til veikara þingræðis gagnvart framkvæmdarvaldinu undanfarna tvo áratugi hefur einnig gert það að verkum að valdaframsal frá almenningi til þingsins á fjögurra ára fresti hefur að margra mati verið gróflega misnotað. Því er nauðsynlegt að til komi úrræði er veitt geti bæði löggjafarvaldinu og framkvæmdarvaldinu meira aðhald en verið hefur. Horft hefur verið til þess m.a. að í Danmörku getur þriðjungur þingmanna krafist þjóðaratkvæðagreiðslu. Þótt ekki hafi komið til þeirrar kröfu í danska þinginu virðast áhrifin vera þau að löggjöf almennt er síður umdeild. Meira tillit er tekið til andstæðra sjónarmiða um leið og reistar eru skorður við yfirgangi framkvæmdarvaldsins.

Þjóðaratkvæðagreiðslur eru sjálfsagður réttur almennings til meiri áhrifa um sín mál. Því er brýnt að umhverfi og utanumhald verði ekki á sömu flokkspólitísku nótum og almennar alþingiskosningar með sínum pólitísku kjörstjórnum og talningu samkvæmt kjördæmum. Stofnun Lýðræðisstofu sem lögð er til í frumvarpinu er mikilvægt skref í þá átt að færa þjóðaratkvæðagreiðslur og allt umhverfi þeirra, svo sem samningu spurningarinnar, kynningu á efninu og annað utanumhald, frá þeim flokkastjórnmálum sem hingað til hafa einkennt íslenska stjórnmálaumræðu. Í frumvarpinu er lagt til að Lýðræðisstofa hafi með höndum að kynna viðkomandi mál með hlutlausum hætti fyrir öllum landsmönnum. Stofunni yrði í því efni skylt að setja málið fram með einföldum og auðskildum hætti þar sem allir líklegir kostir þess og gallar eru tilgreindir sem og hugsanlegur fjárhagslegur tilkostnaður eða sparnaður fyrir fjárhag ríkisins og fyrir þjóðarbúið í heild.

Mikilvægt er að hafa í huga að mjög víða eru í gildi einhvers konar takmarkanir um hvaða mál raunhæft og eðlilegt er að útkljá í þjóðaratkvæðagreiðslum. Vel má hugsa sér að fjárlög og skattheimta hvers árs sem og ýmis önnur árleg löggjöf sem sett er árlega til viðhalds daglegum rekstri ríkisins verði undanskilin. Einnig er mikilvægt að almennum hegningarlögum sé ekki hægt að breyta með slíkri einfaldri atkvæðagreiðslu.

Þjóðaratkvæðagreiðslur eru mikilvægari lýðræðinu en svo að þeim megi eingöngu beita fyrir atbeina þess pólitíska meiri hluta Alþingis sem situr hverju sinni eða forseta Íslands, líkt og verið hefur. Hreyfingin, áður Borgarahreyfingin, hefur því farið þá leið að endurbæta frumvarp vinnuhópsins þannig að það endurspegli kröfu almennings um aukið lýðræði, kröfuna um að almenningur á Íslandi geti haft meira að segja um sín brýnustu hagsmunamál og mikilvægustu mál lands og þjóðar og geti gert það fyrir eigið frumkvæði og fyrir eigin atbeina.

Virðulegi forseti. Eins og fyrr sagði er í 1. gr. frumvarpsins fjallað um gildissvið laganna og þar er lagt til eins og segir í athugasemdum um greinina, með leyfi forseta, að „Alþingi geti samþykkt að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu. Einnig er lagt til að minni hluti þingmanna, að lágmarki 1/3 hluti kjörinna fulltrúa, geti krafist þess að slík þjóðaratkvæðagreiðsla skuli fara fram. Þá er enn fremur lagt til að ákveðið hlutfall kosningarbærra manna geti farið fram á þjóðaratkvæðagreiðslu með undirskrift sinni. Loks er lagt til að gildissviðið nái einnig yfir þegar skylt er samkvæmt stjórnarskránni að bera tiltekin mál undir þjóðaratkvæði.“

Í 1. mgr. 1. gr. er því lýst að Alþingi geti ákveðið með þingsályktun að þjóðaratkvæðagreiðsla skuli fara fram. Slík ákvörðun byggist á almennum valdheimildum þingsins án þess að heimild fyrir henni þurfi að binda sérstaklega í almenn lög eða stjórnarskrá. Á hinn bóginn er óumdeilt að lögbinda verður reglur um tilhögun og framkvæmd slíkrar þjóðaratkvæðagreiðslu eins og almennt á við um framkvæmd allra kosninga hér á landi, en eitt meginmarkmið laga þessara stefnir einmitt að þessu. Hér er þá jafnframt tekið af skarið um að ekki þurfi að setja sérstök lög í hvert skipti sem ákveðið er að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram.

Þar sem lögunum er ætlað að hafa almennt gildi er ekki tekin nein efnisleg afstaða til þess í 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins hvert tilefni ákvörðunar sé um að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram enda hefur Alþingi þar víðtækt svigrúm. Alþingi getur í dag ákveðið að láta fara fram þjóðaratkvæðagreiðslu um tiltekið málefni ef sterk krafa kemur fram um það í þjóðfélaginu og ef t.d. fjöldi kjósenda mundi rita nafn sitt á undirskriftalista þar sem atkvæðagreiðslu yrði krafist. Telja flutningsmenn frumvarpsins að þrátt fyrir það sé nauðsynlegt að binda þá heimild í lög svo almenningi sé sá möguleiki ljós. Þannig er lagt til í 2. mgr. 1. gr. að 10% kosningarbærra manna geti með undirskrift sinni farið fram á almenna þjóðaratkvæðagreiðslu um ákveðið málefni. Á kjörskrá eru um 185.000 manns og er samkvæmt því nægilegt að u.þ.b. 18.500 manns fari fram á þjóðaratkvæðagreiðslu með undirskrift sinni ef frumvarp þetta verður að lögum. Telja flutningsmenn að ef slíkur fjöldi næst sé í reynd mjög sterk undiralda í þjóðfélaginu sem nauðsynlegt er að bregðast við. Þannig mundi þetta virka sem ákveðinn öryggisventill og veita löggjafanum nauðsynlegt aðhald.

Í 1. mgr. er vísað til þess að atkvæðagreiðsla geti hvort heldur farið fram um tiltekið málefni eða lagafrumvarp. Í ljósi svigrúms Alþingis til að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu ber að túlka hugtakið „málefni“ rúmt og gæti það t.d. átt við spurningu um hvort fella skuli tiltekin lög úr gildi eða hvort setja skuli lög um tiltekin málefni.

Mikilvægt er þó að hafa í huga að niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslu skv. 1. og 2. mgr. 1. gr. getur aðeins orðið ráðgefandi en ekki bindandi fyrir handhafa ríkisvaldsins. Stjórnarskráin gerir ekki ráð fyrir því að hendur löggjafans eða annarra handhafa ríkisvalds verði bundnar vegna niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslu umfram þau tilvik sem talin eru í henni sjálfri. Þótt niðurstaða atkvæðagreiðslu skv. 1. og 2. mgr. 1. gr. frumvarpsins verði ekki stjórnskipulega bindandi fyrir Alþingi felst í henni mikilvæg vísbending um þjóðarvilja varðandi tiltekið málefni sem þjóðkjörnir fulltrúar yrðu í raun að taka tillit til. Þýðing niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslunnar felst í því að hún hefur pólitískt skuldbindingargildi. Svari löggjafinn ekki því ákalli eða vilja þjóðarinnar sem fram kemur í atkvæðagreiðslunni reynir á pólitíska ábyrgð þjóðkjörinna fulltrúa sem þar sitja.

Í seinni málslið 1. mgr. er lagt til að minni hluti þingmanna, þ.e. að lágmarki 1/3 hluti, þá 21 þjóðkjörinn fulltrúi, geti ákveðið að þjóðaratkvæðagreiðsla skuli fara fram um ákveðið málefni eða lagafrumvarp. Með þessu ákvæði telja flutningsmenn að verið sé að tryggja aukið lýðræði og að þingmenn, stjórnmálahreyfingar og flokkar þurfi að vera í meiri tengslum við þjóðina og endurspegla betur vilja hennar en verið hefur. Ákvæði þetta veitir og óumdeilanlega meiri hlutanum ákveðið aðhald í mjög umdeildum málum.

Í 3. mgr. er markaður farvegur fyrir þær þjóðaratkvæðagreiðslur sem mælt er fyrir um í ákvæðum stjórnarskrárinnar. Skv. 3. mgr. 11. gr. stjórnarskrárinnar skal þjóðaratkvæðagreiðsla fara fram um frávikningu forseta lýðveldisins, skv. 26. gr. skal leggja lagafrumvarp sem forseti hefur synjað staðfestingar undir þjóðaratkvæði og loks kemur fram í 2. mgr. 79. gr. að samþykki Alþingi breytingu á kirkjuskipun ríkisins skv. 62. gr. skuli leggja það mál undir þjóðaratkvæði.

Eins og áður hefur komið fram hefur þjóðaratkvæðagreiðsla aldrei farið fram á grundvelli þessara stjórnarskrárákvæða, en jafnan hefur verið talið að setja þurfi sérstök lög um tilhögun slíkrar atkvæðagreiðslu. Skapist þær aðstæður sem fjallað er um í þessum ákvæðum liggur fyrir að verði frumvarp þetta að lögum hefur verið sett sú lagaumgjörð sem nauðsynleg er til að þjóðaratkvæðagreiðslan fari fram.

Önnur grein frumvarpsins fjallar um Lýðræðisstofu en þar segir m.a. í athugasemdum, með leyfi forseta:

„Í greininni er lagt til að stofnuð verði Lýðræðisstofa og að umboðsmaður Alþingis fari með yfirstjórn hennar. Hún verði starfrækt á skrifstofu umboðsmanns Alþingis og að hann ráði einn fastan starfsmann, skrifstofustjóra. Auk þess verði umboðsmanni heimilt að ráða fleiri starfsmenn til að sinna auknum eða tímabundnum verkefnum stofnunarinnar.

Hugmyndin með stofnun Lýðræðisstofu er að tryggja að hlutleysis sé gætt við framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu, m.a. við kynningar á því málefni eða lagafrumvarpi sem samþykkt hefur verið að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram um. Þá er mikilvægt að viðkomandi stofnun og sá sem henni stýrir njóti trausts almennings og telja flutningsmenn að það sé óumdeilt að umboðsmaður Alþingis njóti þess.

Með þessu er umboðsmanni Alþingis fengið aukið hlutverk sem flutningsmenn telja að geti mjög vel samræmst meginhlutverki hans sem felst m.a. í því að tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins og gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Með þjóðaratkvæðagreiðslu samkvæmt frumvarpinu er í reynd verið að kalla eftir vilja þjóðarinnar í afstöðu til ákveðins málefnis eða lagafrumvarps.

Í 3. mgr. 14. gr. laga um umboðsmann Alþingis er tekið fram að ef kjörnum umboðsmanni eru falin sérstök tímabundin verkefni af hálfu Alþingis getur forsætisnefnd Alþingis að beiðni kjörins umboðsmanns samþykkt að setja annan mann til að sinna starfi umboðsmanns þann tíma eða samhliða kjörnum umboðsmanni. Telja flutningsmenn að rétt sé að fela umboðsmanni það sjálfum að skoða hvort hann mundi óska eftir að annar maður sé settur til starfans þar sem umboðsmaður mun geta falið skrifstofustjóra dagleg verkefni og almennt skipulag verkefna Lýðræðisstofu og því reyni í reynd á stjórn umboðsmanns yfir stofunni að takmörkuðu leyti og einungis tímabundið þegar kemur að framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslunnar sjálfrar í samvinnu við yfirkjörstjórnir.

Við meðferð málsins á Alþingi er rétt að skoða sérstaklega hvort þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu kalli á breytingar á lögum um umboðsmann Alþingis m.a. vegna þessa aukna hlutverks.“

Þriðja greinin fjallar um kosningarrétt en þar kemur m.a. fram í athugasemdum, með leyfi forseta:

„Í ljósi þess að viðfangsefni þau sem fjallað er um í þjóðaratkvæðagreiðslu verða alla jafna þau sömu og almennt heyra undir verksvið Alþingis þykir eðlilegt að miða kosningarrétt í þjóðaratkvæðagreiðslu við þann rétt sem gildir í alþingiskosningum.“

Fjórða greinin fjallar um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslunnar en í athugasemdum segir m.a., með leyfi forseta:

„Í þessari grein frumvarpsins er kveðið á um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu og lagt til að það verði hlutverk Lýðræðisstofu að sjá um framkvæmdina. Þá er lagt til að Lýðræðisstofa ákveði endanlegt efni og orðalag þeirrar spurningar sem lögð er fyrir kjósendur hvort sem Alþingi hefur ákveðið með þingsályktun að þjóðaratkvæðagreiðsla skuli fari fram, minni hluti þingmanna hefur ákveðið það eða að lágmarki 10% kosningarbærra manna hafa farið fram á það með undirskrift sinni.

Gert er ráð fyrir því að í þingsályktun sé samþykkt efni og orðalag spurningar þeirrar sem Alþingi ályktar að þjóðaratkvæðagreiðsla skuli fara fram um en ekki er útilokað að hún verði ákveðin síðar og þá í sérstakri þingsályktun. Við framkvæmd þessarar greinar er því eðlilegt að Lýðræðisstofa fari almennt eftir vilja Alþingis ef hann er skýr, þ.e. varðandi efni og orðalag spurningarinnar, nema eitthvað sérstakt mæli því í mót.

[…]

Mikilvægt er að vandað sé til verka við ákvörðun um orðalag og framsetningu og að endanleg ákvörðun sé falin hlutlausum aðila. Telja flutningsmenn að með því að fela starfann Lýðræðisstofu sem umboðsmaður Alþingis fer með yfirstjórn yfir sé tryggt að ekki vakni tortryggni um framsetningu sem kunni svo að hafa áhrif á afstöðu kjósenda.

Í erlendum rannsóknum sem gerðar hafa verið á þjóðaratkvæðagreiðslum og ráðleggingum um fyrirkomulag þeirra er jafnan mælt með því að til þess að fá fram skýra og afdráttarlausa niðurstöðu þurfi að setja fram skýra og óskilyrta spurningu þar sem valkostir um svar eru aðeins tveir. Í samræmi við það er ráðgert í 2. mgr. að meginreglan sé að á kjörseðli í þjóðaratkvæðagreiðslu skuli koma skýrt fram spurning um hvort kjósandi samþykki þá tillögu sem borin er fram og gefnir tveir svarmöguleikar sem eru „Já“ eða „Nei“.

Þrátt fyrir þetta er ekki útilokað að Lýðræðisstofa kjósi að setja spurningu fram með öðrum hætti, þannig að valkostir séu fleiri en tveir og er gert ráð fyrir því í 3. mgr. Þar kemur jafnframt fram að unnt er að ákveða að hafa fleiri en eina spurningu í sömu atkvæðagreiðslu.

Þá er lagt til í 4. mgr. að Lýðræðisstofa setji nánari reglur um útlit og frágang kjörseðla, þar sem fram kemur nákvæmari lýsing á uppsetningu texta sem fram kemur á seðlinum.“

Fimmta grein frumvarpsins fjallar um tímafresti til kjördags en í athugasemdum við þá grein segir m.a., með leyfi forseta:

„Í 1. og 2. mgr. þessarar greinar er kveðið á um tímafresti fram að kjördegi frá því að ákvörðun eða krafa um þjóðaratkvæðagreiðslu liggur fyrir, fullnægjandi undirskriftum er skilað til Lýðræðisstofu eða atvik verða sem lýst er í viðeigandi stjórnarskrárákvæðum. Ekki er ráðgert að sömu reglur gildi um tímafresti í öllum tilvikum, m.a. vegna fyrirmæla stjórnarskrárinnar sjálfrar.

Í 1. mgr. er ráðgert að þjóðaratkvæðagreiðsla skv. 1. mgr. 1. gr. skuli fara fram eigi síðar en sex mánuðum eftir að þingsályktunartillaga hefur verið samþykkt á Alþingi eða almennrar þjóðaratkvæðagreiðslu hefur verið krafist. Telja flutningsmenn að það sé nægur tími fyrir Lýðræðisstofu til að undirbúa framkvæmd atkvæðagreiðslunnar og kynningu á málefninu með nægilega víðtækum hætti, sbr. 7. gr. frumvarpsins.

[…]

Í 4. mgr. er lagt til að ekki verði heimilt að láta þjóðaratkvæðagreiðslu samkvæmt lögum þessum fara fram samhliða kosningum til sveitarstjórna eða Alþingis. Telja flutningsmenn að það geti verið til þess fallið að draga úr vægi kosningarinnar og jafnvel gera hana óþarflega flókna og flokkspólitíska.“

Sjötta greinin fjallar um kjördaginn sjálfan en í athugasemdum þar segir m.a., með leyfi forseta:

„Í 1. mgr. þessarar greinar kemur fram sú meginregla að Lýðræðisstofa skuli ákveða kjördag fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu skv. 1. og 2. mgr. 1. gr. en jafnframt er mælt fyrir um sérstakar auglýsingar um atkvæðagreiðsluna, þ.e. einu sinni í Lögbirtingablaði og daglega í ríkisútvarpi. Þá er tekið fram að spurningin sem borin er upp í atkvæðagreiðslunni skuli einnig birt formlega með þessum fyrirvara. Með þessu er reynt að tryggja að kjósendur fái ákveðinn lágmarkstíma til að meta hvaða afstöðu þeir taki til spurningarinnar eða eftir atvikum spurninganna.“

Sjöunda grein frumvarpsins fjallar um kynningu á málefni því sem bera á undir þjóðaratkvæði en þar segir m.a. í athugasemdum, með leyfi forseta:

„Í 1. mgr. er lagt til að sett verði ákvæði um kynningu á málefni sem bera á undir þjóðaratkvæði skv. 1. gr. Slík kynning, þar á meðal útgáfa og dreifing viðeigandi kynningarefnis, er vandmeðfarin og mikilvægt að þess sé gætt að kynna bæði rök með og á móti þeim málstað eða málefni sem kosið er um svo kjósandi geti tekið vel upplýsta ákvörðun í þjóðaratkvæðagreiðslunni. Lagt er til að Lýðræðisstofa standi fyrir kynningunni og setji sér reglur um fyrirkomulag kynningarinnar. Hefur Lýðræðisstofa svigrúm í þeim efnum til að velja þær leiðir sem hún telur árangursríkastar til að ná þessu markmiði eða fela tilteknum aðila framkvæmd kynningarinnar. Mikilvægt er að sá tími sem líður frá því að þjóðaratkvæðagreiðsla er ákveðin og fram til kjördags verði nýttur mjög vel til kynningar. Ekki er lagt til að lögbundin verði heimild til að verja fjármunum til þeirra fylkinga eða samtaka sem kunna að myndast og takast á í aðdraganda að þjóðaratkvæðagreiðslum.“

Áttunda greinin er um kjörstjórnir, kjördæmi og talningu atkvæða og níunda greinin fjallar um úrslit þjóðaratkvæðagreiðslunnar þar sem m.a. kemur fram í athugasemdum, með leyfi forseta:

„Í 2. mgr. er mælt fyrir um að Lýðræðisstofa skuli boða til fundar með forseta Alþingis, forseta Hæstaréttar, forsætisráðherra og eftir atvikum ábyrgðarmanni undirskriftasöfnunar, þar sem Lýðræðisstofa úrskurðar um gildi ágreiningsseðla og lýsir úrslitum þjóðaratkvæðagreiðslu fyrir landið í heild. Boðun þessara aðila til fundarins er táknræn fyrir mikilvægi niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslu og ljær fundinum ákveðinn virðuleika.“

Hér er um sambærilegt ferli að ræða og á við í forsetakosningum, að því frátöldu að Lýðræðisstofa hefur hér með höndum þau störf sem Hæstiréttur hefur í forsetakosningum.

Tíunda greinin kveður svo á um að einfaldan meiri hluta þurfi til að tillagan eða spurningin sem borin er fram teljist samþykkt og er það í samræmi við þá almennu reglu sem gilt hefur hér á landi um kosningar.

Ellefta og tólfta greinin fjalla svo um atkvæðagreiðslu utan kjörfundar og kærur, lögmæti atkvæðagreiðslu o.fl.

Lagt er til að lögin taki þegar gildi svo almenningur þurfi ekki að bíða lengur eftir þessu mikilvæga úrræði til að ná fram kröfum sínum með öðrum hætti en í þingkosningum á fjögurra ára fresti, þingkosningum sem að auki endurspegla ekki afstöðu manna til einstakra mikilvægra mála.

Virðulegi forseti. Eins og kunnugt er hefur forsætisráðherra einnig lagt fram frumvarp um þjóðaratkvæðagreiðslur, þskj. 118, 112. mál. Þar er að okkar mati ekki gengið nægilega langt í heimildum í því að nota þetta úrræði sem þjóðaratkvæðagreiðslur eru. Vonandi tekst að sannfæra ríkisstjórnarflokkana um ágæti þessa frumvarps hér þannig að meðferð þeirra beggja hjá allsherjarnefnd leiði til bestu mögulegrar útkomu fyrir almenning og fyrir lýðræðið.

Mikilvægt er að hafa í huga að þó að í sumum tilfellum sé um eiginlegt valdaafsal að ræða frá löggjafarvaldinu til almennings kemur valdið í lýðræðisríki alltaf frá fólkinu. Almenningur á rétt sem er í raun sjálfsagður þegar kemur að því að ákvarða um umhverfi sitt.

Þó að sú hugsun sé e.t.v. framandi fyrir suma að almenningur eigi að fara að hlutast til um einstök mál sem hingað til hafa verið á verksviði löggjafarvaldsins er hér einfaldlega um að ræða ferli sem mun leiða til meiri þátttöku almennings í stjórnskipaninni, sem og að veita löggjafar- og framkvæmdarvaldinu meira aðhald en verið hefur og þar með leiða til óumdeildari lagasetningar. Á slíku er ekki vanþörf eftir allar þær hremmingar sem íslenskt samfélag hefur gengið í gegnum undanfarið ár, hremmingar sem hugsanlega hefði mátt komast hjá ef löggjafar- og framkvæmdarvaldinu hefði verið veitt meira aðhald.

Mikilvægast er þó að hafa í huga að þjóðaratkvæðagreiðsla er einmitt það, þjóðin tekur ákvörðun. Skýrara, réttmætara og eðlilegra getur það ekki orðið.

Ég þakka hv. þm. Ásmundi Einari Daðasyni spurningarnar um þessar hlutfallstölur um, 10% kosningarbærra manna annars vegar og 1/3 hluta þingmanna hins vegar. Fyrri talan er auðskilin og það er fyrst og fremst þess vegna sem hún var valin. Víða er miðað við að 7–8% kosningarbærra manna geti krafist þjóðaratkvæðagreiðslu en við rákum okkur á það þegar við viðruðum þessar tillögur fyrst að sú tala vafðist fyrir mönnum, menn fóru að reyna að reikna út hvað þetta gætu verið margir af 185.000 kjósendum þannig að við enduðum á 10%, það er auðreiknað, það er auðútfundið. Ein af hugmyndunum er svo að ræða þetta mál frekar í allsherjarnefnd og reyna kannski að fá þessa tölu lækkaða niður í 8% eða 7% ef hægt er. Það að safna 18.500 undirskriftum er gríðarlega mikið verk og gæti virkað sem of hár þröskuldur fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu.

Einn þriðji hluti þingmanna er það sem tíðkast í Danmörku. Okkur hugnast það fyrirkomulag mjög mikið, ég held að það hafi ekki verið notað þar nema einu sinni. Það kallar á mjög mikla ábyrgð af hálfu minni hluta þingmanna hverju sinni um að þeir misbeiti ekki þessu ákvæði en það veitir líka meiri hlutanum á þingi mikið aðhald að hafa þetta yfirvofandi og hefur leitt til óumdeildari lagasetningar, a.m.k. í Danmörku, og mér finnst full þörf á því á Íslandi.

Hvað varðar Lýðræðisstofu skal ég reyna að tæpa á því sem ég get varðandi hana það sem eftir er tímans. Þar sem ég þekki til og bjó lengi var einfaldlega til stofnun í stjórnsýslunni sem sá um að kynna svona mál með einföldum og hlutlausum hætti. Það er einfaldlega mjög mikilvægt að slík kynning sé óumdeild, fagleg og lendi ekki í flokkspólitískum deilum

þannig að þaðan er sú hugmynd komin.

Virðulegur forseti. Það var einmitt þetta sem ég hafði ekki tíma til að svara hérna áðan. Lýðræðisstofa er tilgreind í nefndaráliti meiri hluta utanríkismálanefndar um aðildarumsókn að Evrópusambandinu og þar er farið mjög ítarlega út í með hvaða hætti sú kosning á að fara fram. Lýsing á þeirri kosningu er tekin nánast orðrétt upp úr greinargerð með þessu frumvarpi. Það er rétt að ég og Borgarahreyfingin, sem þá var, komum beinlínis að því að fá þennan texta þar inn sem hluta af stuðningi okkar við aðildarumsóknina á sínum tíma. Við fjölluðum mikið um það og útskýrðum rækilega fyrir m.a. utanríkisráðherra hve mikilvægt það væri að þjóðaratkvæðagreiðsla um aðild að Evrópusambandinu yrði vönduð og færi fram eftir mjög faglegum leiðum.

Það er rétt að í frumvarpi forsætisráðherra um þjóðaratkvæðagreiðslur sem búið er að útbýta á þinginu er ekki rætt um Lýðræðisstofu. Það er von mín og vonandi verður niðurstaðan sú að þessi tvö frumvörp renni að einhverju leyti saman og að lýðræði og almenningur fái þá að njóta góðs af í þeim skilningi að þá verði teknir meiri hlutar upp úr þessu frumvarpi en því sem fyrir liggur frá forsætisráðherra. Það er greinilegur vilji til þess, eða var, hjá utanríkismálanefnd og mjög mörgum á þinginu að hér verði sett lög um þjóðaratkvæðagreiðslur sem verði almenn, skilmerkileg og vönduð. Við höfum reynt af fremsta megni að gera frumvarpið þannig úr garði að svo verði og að niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslu sem framkvæmd verði geti verið eins óumdeilanleg og mögulegt er. Ef það er ekki gert eru þjóðaratkvæðagreiðslur í rauninni marklausar, þær verða að geta farið fram vel og með vönduðum hætti og

vonandi fáum við að sjá það fljótlega.

Frú forseti. Mig langar að byrja á því að taka undir með hv. þm. Valgerði Bjarnadóttur um mikilvægi þess að þjóðaratkvæðagreiðslur verði bindandi og ég vona þar af leiðandi einmitt að þverpólitísk sátt náist um þetta frumvarp. Þegar það var lagt fram í sumar fengum við ábendingar um ýmsa þætti sem betur mættu fara, við höfum tekið tillit til þeirra og rætt þær og lagfært frumvarpið lítillega, en væntum þess að það fái ítarlega yfirferð í allsherjarnefnd og komist þar í þverpólitískan farveg sem æskilegur er fyrir mál er varða stjórnarskrá okkar.

Nokkur veigamikil atriði frumvarpsins má finna í nefndaráliti meiri hlutans varðandi aðildarumsókn að ESB. Því mun sú yfirvofandi þjóðaratkvæðagreiðsla styðjast við þær leiðir sem Hreyfingin leggur til að fara varðandi framkvæmd slíkra atkvæðagreiðslna. Þá er jafnframt stuðst við tillögur okkar er varða Lýðræðisstofu. Því ætti ekkert að vera því til fyrirstöðu að fara alla leið og finna þverpólitíska sátt um mikilvægi þessarar leiðar.

Í kjölfar hrunsins hafði almenningur enga lögmæta leið til að koma ríkisstjórninni frá og krefjast kosninga og því brá fólk á það örþrifaráð að trufla störf þingsins sem og ríkisvaldsins. Óeirðir voru á næsta leiti og það munaði bara hársbreidd að til blóðsúthellinga kæmi. Táragas var notað í annað sinn í sögu þjóðarinnar, fólk skaðaðist á sál og líkama. Því er mjög brýnt að tryggja að þjóðin fái lýðræðislegan farveg til umbreytinga á óásættanlegu ástandi eins og skapaðist hér í kjölfar hrunsins.

Mikið er talað um að hér hafi orðið siðrof, gjá á milli þjóðar og þings og almennt vantraust ríkir gagnvart þingheimi. Því er nauðsynlegt að skapa hérlendis andrúm trausts á milli þjóðar og þings. Nauðsynlegt skref í þá átt er að færa þjóðinni meiri völd hvort sem hún kýs að nýta sér þau eður ei.

Þjóðaratkvæðagreiðslur eru sjálfsagður réttur almennings til að hafa meiri áhrif á sín mál, sitt samfélag og sinn heim. Okkur ber að verða við þeirri einlægu ósk almennings að hafa slíkt verkfæri til að veita þinginu nauðsynlegt aðhald ef þörf er á.

Frú forseti.

Lýðveldið Ísland er ekki gamalt og saga þess ekki löng. Íslendingar máttu búa við stjórn erlends konungs öldum saman og því voru stigin mikil framfaraskref þegar fullveldinu var náð árið 1918 og svo með sjálfstæði þjóðarinnar 1944.

Þótt Alþingi sé eitt elsta þjóðþing heims og hafi starfað nánast árlega frá stofnun þess árið 930 til dagsins í dag, ef undan er skilið um 50 ára tímabil á 19. öld, er lýðræðisvitund landsmanna ekki svo sterk. Ég held þó að flestir Íslendingar hafi í gegnum tíðina álitið sem svo að lýðræðið sé hér fast í sessi og virki, einmitt vegna sögu Alþingis.

Í vetur kom svo að því að landsmenn settu fram kröfur um breytingar því að þeir vöknuðu upp við þann vonda draum að þeir reyndust vera nánast áhrifalausir þegar allt var hrunið. Stjórnvöld hlustuðu ekki og leituðu ekki samráðs. Sá farvegur sem fólkið fann fyrir kröfurnar var kröftug mótmæli sem hefðu auðveldlega getað orðið enn ofbeldisfyllri en þau urðu. Krafa samfélagsins hlýtur að vera að skapaður verði farvegur fyrir fólkið í landinu til að knýja á um að mál geti verið borin undir þjóðina með friðsamlegum hætti þegar þess gerist þörf.

Lýðræði hér á landi hefur því miður þróast út í flokksræði og fólkið í landinu hefur ekki verið spurt álits nema á fjögurra ára fresti. Sá möguleiki að 10% kosningarbærra manna geti með undirskrift sinni krafist þjóðaratkvæðagreiðslu um stór og mikilvæg mál, svo sem Icesave-samninginn og umsókn um ESB-aðild, svo nefnd séu þau mál sem hafa verið hvað efst á baugi síðustu mánuði, veita bæði framkvæmdarvaldinu og löggjafarvaldinu nauðsynlegt aðhald sem hefur sárlega vantað. Í gegnum tíðina höfum við margoft orðið vitni að því að stjórnarflokkarnir hafa komið sínu fram með harðræði í stórum málum sem hafa klofið þjóðina í tvennt.

Almenningur er ekki ófær um að taka ákvarðanir um eigin framtíð. Fólkið í landinu hefur skoðanir og það á rétt á því að hafa áhrif og geta tekið afstöðu í mikilvægum málum. Nái þetta frumvarp fram að ganga mun þjóðin fá tækifæri til þess þegar mikið liggur við.

Þeir þröskuldar sem eru í frumvarpinu eru tveir og nokkuð háir. Annars vegar þurfa 10% kosningarbærra manna að skrifa undir áskorun. Þeir sem safnað hafa undirskriftum vita að það er ekki létt verk og 10% kosningarbærra manna eru margir, mjög margir Íslendingar. Ég mundi vilja sjá þá tölu lægri og þætti vænt um ef allsherjarnefnd skoðaði rækilega hvaða hlutfall sé eðlilegt og bæri saman við hlutfallið hjá þeim þjóðum sem hafa hefð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslum. Þá getur þriðjungur alþingismanna einnig knúið fram þjóðaratkvæðagreiðslu. Ljóst er að það er mun auðveldara að ná þeim fjölda fram en 10% kosningarbærra manna. Í Danmörku er þetta með þessum sama hætti en reynslan hefur sýnt að þingmenn hafa aðeins einu sinni nýtt sér þann rétt sinn. Engu að síður er þessi heimild mikilvægur og nauðsynlegur öryggisventill og veitir meiri hlutanum það aðhald sem þarf svo ekki sé hægt að valta yfir menn og málefni, a.m.k. ekki í jafnríkum mæli.

Þá vil ég nota tækifærið og benda á nauðsyn þess að farið verði í nauðsynlegar stjórnarskrárbreytingar sem þarf að gera til þess að þjóðaratkvæðagreiðsla geti orðið bindandi. Þar komum við að stjórnlagaþinginu sem var önnur hávær krafa fólksins hér í vetur og er löngu orðið tímabært að sjá stjórnvöld bregðast við þeirri kröfu.

Frú forseti. Ég þakka hv. þingmanni fyrir sína stuttu og snörpu ræðu. Við erum ekkert búin að festa okkur við prósentutölur. Ég held að þeim mun lægri sem prósentutalan er þeim mun betra, einfaldlega út af því að ég hef mikla reynslu af því að reyna að fá fólk til að skrifa undir ýmislegt er varðar þjóðarhag og það er hægara sagt en gert að fá fólk til að taka þátt í áskorunum. Ég held að prósentutalan hafi verið höfð 10% til þess m.a. að það sé auðvelt að reikna út hvað það eru margir kjörbærir Íslendingar, en ég verð að segja að ég hlakka til að sjá hvernig þetta kemur út í allsherjarnefnd.

Ég hef spurningu til hv. þingmanns. Ein leið til að styrkja innviði þingsins er að taka á máli sem mér skilst að hafi verið mikið rætt meðal þingmanna á þinginu í áratugi, þessi svokallaði þingmálahali sem skorið er á, sem þýðir að það þarf að taka mál upp aftur og aftur og aftur, sérstaklega þingmannamál, hvort heldur það eru þingmenn í stjórn eða stjórnarandstöðu. Hefur hv. þingmaður áhuga á að beita sér fyrir því að þetta verði lagfært og hefur hv. þingmaður einhverjar upplýsingar um eða innsæi í af hverju þetta er svona?

Virðulegur forseti. Ég þakka þeim sem hafa talað hér um þetta mál í dag. Það var flutt hér í sumar og það var talað um það í vinsemd af hálfu allra sem um það fjölluðu og það sama hefur verið gert hér í dag. Þó að menn hafi að sjálfsögðu skoðanir á málinu hafa menn ekki talað gegn því og vilja greinilega skoða það. Það er greinilegur áhugi meðal þingmanna, heyri ég, á að mál af þessum toga nái framgangi hér á þinginu og það er gott að heyra.

Tæpt hefur verið á stöku atriðum, m.a. þessu 10% lágmarki, og ég tek undir það sem hv. þm. Höskuldur Þórhallsson sagði, að þó að þetta hlutfall yrði lækkað og við fengjum í staðinn hugsanlega oftar þjóðaratkvæðagreiðslur er ekkert athugavert við það. Þar er ekkert að hræðast, það er bara hið besta mál.

Mér fannst áhugaverð athugasemd hv. þm. Valgerðar Bjarnadóttur um að 1/3 hluti þingmanna í Danmörku hefði vald varðandi eingöngu lagafrumvörp. Það er nokkuð sem mér hefur yfirsést en það er áhugaverður punktur að þar leggja þingmenn þá ekki til þjóðaratkvæðagreiðslur um mál sem eru einhvers staðar utan þingsins. Það er kannski margt til í því.

Hv. þingmaður fjallaði jafnframt um að undanskilja ýmis efnahagsmál í þjóðaratkvæðagreiðslum og það er rétt að reglubundnar afgreiðslur þingsins t.d. á fjárlögum falla ekki vel að þjóðaratkvæðagreiðslum. Einstakar aðgerðir í efnahagsmálum gera það ekki heldur. Í framhaldi af því sem gerst hefur á Íslandi undanfarið ár hef ég velt mikið fyrir mér einmitt málum eins og t.d. Icesave, hvort það sé tækt í þjóðaratkvæðagreiðslu. Ég er einfaldlega beggja blands með það, þetta er risastórt mál. Ríkisstjórnin hefur axlað pólitíska ábyrgð á því að koma því í gegnum þingið af fullum krafti. Það er hins vegar líka verið að skuldbinda fólk til áratuga fram í tímann og þá er spurning hvort það sé eðlilegt og réttmætt að þjóðin sjálf fái að segja eitthvað til um það í beinni kosningu.

Ég tek einnig undir það sem hv. þm. Höskuldur Þórhallsson sagði og jafnframt hv. þm. Birgitta Jónsdóttir um umbætur á þessu svokallaða þinghalaklippingardæmi. Það er rétt að það komi fram að í forsætisnefnd hefur verið viðruð sú skoðun að þessu verði breytt og forsætisnefnd var sammála á fundi úti í Viðey um að breyta þessu þannig að þingmál falli ekki lengur niður á milli þinga nema þegar kosningar verða á milli. Það þýðir einfaldlega að öll þingmál munu fá þinglega meðferð og það er eðlilegt, þingræðislegt og lýðræðislegt. Þau standa þá og falla í þinginu en stjórnarflokkum hvers tíma verður ekki gert kleift að láta mál daga uppi í nefndum árum saman.

Ég er einnig hlynntur frekari lýðræðisumbótum. Ég tel að hér eigi að gera breytingar á kjördæmaskipaninni þegar vel viðrar, það er fráleitt að ráðherra frá Siglufirði skuli jafnframt vera þingmaður almennings á Djúpavogi í sama kjördæminu, Djúpivogur er nánast eins lagt í burtu frá Siglufirði og hægt er að komast á Íslandi sama í hvora áttina er farið. Það er ekki neitt eðlilegt kerfi í kjördæmaskipaninni eins og hún er í dag og hún er sett upp með það í huga að halda ákveðnu jafnvægi milli landshluta. Þetta er nokkuð sem ég tel að þurfi skoða raunhæft, einnig sveitarstjórnir og fjöldi sveitarstjórnarmanna.

Svo er náttúrlega stóra málið sem við bíðum öll eftir, viljum taka þátt í og viljum vanda okkur, stjórnlagaþingið. Að mínu mati er mjög brýnt að hér verði stofnað til stjórnlagaþings en það er alls ekkert sama með hvaða hætti það verður. Það þarf að vanda vel til þess og skoða það vel, og þær tillögur sem fram hafa komið af hálfu forsætisráðherra í því efni þarfnast að mínu viti mikilla breytinga. Vonandi verður ríkisstjórnin opin fyrir tillögum um það mál.

Varðandi þetta mál um þjóðaratkvæðagreiðslur þakka ég viðtökurnar á því og vona að það fái skjótan og fínan framgang í allsherjarnefnd og vandaða umfjöllun þar.