Evrópuráðsþingið

Björn Bjarnason: Virðulegi forseti. Erindi mitt í ræðustólinn er að fylgja úr hlaði skýrslu Íslandsdeildar Evrópuráðsþingsins sem liggur frammi sem 261. mál á þskj. 438. Í skýrslunni er að finna yfirlit yfir þátttöku Íslendinga í störfum 43. þings Evrópuráðsins. Þar er einnig greint frá málum sem snerta þessa þátttöku og verkefni sem fulltrúum í Íslandsdeildinni hafa verið falin.

Eins og aðrar stofnanir í Evrópu stendur Evrópuráðið á tímamótum vegna hinna sögulegu og miklu breytinga sem orðið hafa á stjórnmálum og þjóðfélagsþróun í Mið- og Austur-Evrópu, og eftir að stjórnkerfi kommúnista hrundi í Sovétríkjunum. Evrópuráðið er meðal þeirra samstarfsstofnana Evrópuríkja sem almenn samstaða er um að gegni áfram mikilvægu hlutverki. Hinar stofnanirnar eru Evrópubandalagið, Atlantshafsbandalagið, Vestur-Evrópusambandið og Ráðstefnan um öryggi og samvinnu í Evrópu. Fríverslunarsamtök Evrópu, EFTA, eru ekki nefnd í sömu andrá og fyrrtaldar stofnanir, sem varanlegur samstarfsvettvangur, þar sem ljóst er að EFTA hljóti að breytast á næstu árum þegar þátttökuríkin gerast hvert af öðru aðilar að Evrópubandalaginu.

Til Evrópuráðsins var stofnað þegar Evrópa var enn í sárum eftir síðari heimsstyrjöldina. Með virðingu fyrir lögum og rétti, vernd mannréttinda, lýðræðislegra stjórnarhátta og félagslegra réttinda, skyldi grunnur lagður að friðsamlegu samstarfi Evrópuþjóða á sama tíma og þau stefndu að sameiginlegum vörnum með þátttöku Bandaríkjamanna og Kanadamanna innan Atlantshafsbandalagsins og stofnað var til samstarfs í efnahagsmálum sem síðar gat af sér Evrópubandalagið. Til þessa samstarfs var efnt fyrir tæplega hálfri öld þegar óttinn við framsókn kommúnista í Evrópu setti sterkastan svip á utanríkis- og varnarstefnu lýðræðisþjóðanna. Ráðstefnan um öryggi og samvinnu í Evrópu er á hinn bóginn afsprengi slökunarstefnunnar sem var ráðandi í samskiptum austurs og vesturs á fyrri helmingi áttunda áratugarins. Ráðstefnan var samstarfsvettvangur aðildarríkja Atlantshafsbandalagsins og Varsjárbandalagsins auk hlutlausra ríkja í Evrópu. Varsjárbandalagið hefur nú verið lagt niður en Atlantshafsbandalagið hefur stofnað til formlegra samskipta við fyrrverandi aðildarríki þess. Hlutlausu ríkin æskja aðildar að Evrópubandalaginu, ekki síst vegnabreyttra aðstæðna í öryggismálum. Innan Evrópubandalagsins er litið á Vestur-Evrópusambandið sem sérstakan samstarfsvettvang Evrópuríkja í öryggis- og varnarmálum og hugsanlega sem evrópska stoð innan Atlantshafsbandalagsins. Innan vébanda Vestur-Evrópusambandsins er þingmannasamkunda þar sem fjallað er um landvarnarmál en þau eru utan verksviðs Evrópuráðsins og þings þess.

Samkvæmt stofnskrá Evrópuráðsins, sem Ísland gerðist aðili að í mars 1950, er höfuðstjórn þess skipt í þrennt: ráðherranefnd, Evrópuráðsþing og aðalskrifstofu. Þingið er umræðuvettvangur Evrópuráðsins, þar sem fjallað er um þau málefni sem eru á verksviði ráðsins. Auk þessara aðalstofnana hefur verið komið á fót sérstökum stofnunum eða nefndum til að fylgja eftir einstökum sáttmálum sem hafa verið gerðir innan vébanda Evrópuráðsins. Þar ber hæst sáttmálann um verndun mannréttinda og mannfrelsis. Á grundvelli hans starfar mannréttindanefndin þar sem Gaukur Jörundsson, umboðsmaður Alþingis, á sæti og Mannréttindadómstóll Evrópu þar sem Þór Vilhjálmsson hæstaréttardómari er meðal dómara.

Við Íslendingar höfum þegar kynnst áhrifamætti þessara stofnana. Til kæru fyrir þær má rekja þá ákvörðun að skilja á milli framkvæmdarvalds og dómsvalds hér á landi sem kemur til framkvæmda næsta sumar. Ætti okkur alþingismönnum að vera betur ljóst en flestum öðrum hve hér er um mikilvæga ákvörðun að ræða vegna þeirra lagabálka sem samþykktir hafa verið í kjölfar hennar. Fyrir Mannréttindadómstólnum er nú eitt mál er snertir Ísland og varðar það gildi 108. gr. almennra hegningarlaga. Fyrir mannréttindanefndinni bíða a.m.k. tvö mál frá Íslandi afgreiðslu, annars vegar vegna laga frá 1989 um atvinnuréttindi leigubifreiðastjóra og hins vegar vegna skattamála Þýsk-íslenska verslunarfélagsins. Til þess að Mannréttindadómstóllinn dæmi í málum verða þau fyrst að hafa farið í gegnum mannréttindanefndina.

Vorið 1990 samþykkti Alþingi að Ísland gerðist aðili að Evrópusamningi um varnir gegn pyndingum og ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Á grundvelli þessa samnings hefur verið komið á fót eftirlitsnefnd og hefur Íslandsdeild Evrópuráðsþingsins gert tillögu um að séra Jón Bjarman verði fulltrúi Íslands í þeirri nefnd sem hefur m.a. það hlutverk að gera úttekt á því hvernig staðið er að framkvæmd þessa viðkvæma málaflokks í einstökum aðildarríkjum. Er þess að vænta að slík úttekt verði gerð hér á landi. Skal engu spáð um hvort íslenskar stofnanir eða framkvæmd frelsissviptinga hér standist kröfur samkvæmt þessum samningi.

Alþingi heimilaði árið 1975 að ríkisstjórnin gerðist aðili að Félagsmálasáttmála Evrópu. Þessi sáttmáli, sem talinn er meðal hornsteina Evrópuráðsins, kom til sögunnar 1961 og tók gildi 1965. Eins og nafnið gefur til kynna er sáttmálinn um félagsleg réttindi en Mannréttindasáttmálin er um persónuréttindi. Með Félagsmálasáttmálanum er í fyrsta sinn reynt að framfylgja félagslegum réttindum með alþjóðlegu eftirliti. Á grundvelli sáttmálans starfar sérfræðinganefnd sem á tveggja ára fresti fær skýrslur um stöðu félagsmála í aðildarríkjunum.

Gylfi Kristinsson, deildarstjóri í félmrn., situr í embættismannanefnd um Félagsmálasáttmálann á vegum ráðherranefndar Evrópuráðsins. Hefur Gylfi staðið fyrir ítarlegri skýrslugerð til sérfræðinga nefndarinnar sem síðan hefur sagt álit sitt á stöðu mála hér á landi. Þar vekja sérstaka athygli athugasemdir sérfræðinganna um að Ísland fullnægi ekki kröfum skv. 5. gr. félagsmálasáttmálans. Í henni er mælt fyrir um frelsi verkafólks og vinnuveitenda til að stofna stéttarfélög og til að ganga í þau. Einnig er mælt fyrir um skuldbindingar samningsaðila um að sjá til þess að landslög skerði ekki þetta frelsi. Sérfræðinganefndin lítur þannig á að í þessari grein felist jafnframt frelsi til að standa utan við stéttarfélög þótt bein ákvæði séu ekki um það í henni. Þessi túlkun sérfræðinganna leiðir til þess að hún telur hvers kyns lagaákvæði eða ákvæði í kjarasamningum um skylduaðild að stéttarfélögum brjóta í bága við 5. gr. Telja sérfræðingarnir að ákvæði í íslenskum lögum gangi þvert á anda 5. gr. og benda á 1. gr. laganna um Atvinnuleysistryggingasjóð og lögin nr. 77/1989, um leigubifreiðar, þar sem bílstjórar eru skyldaðir til að vera í stéttarfélagi. Fulltrúi Íslands í embættismannanefndinni um Félagsmálasáttmálann hefur mótmælt þessari túlkun sérfræðinganefndarinnar. Á þessu stig er ekki víst hvaða stefnu þetta mál tekur á vettvangi ráðherranefndarinnar. Ljóst er að verði það almenn niðurstaða að Ísland fullnægi ekki ákvæðum Félagsmálasáttmálans verður óskað eftir því við íslensk stjórnvöld að endurskoða löggjöf sem brýtur í bága við sáttmálann.

Á Evrópuráðsþinginu í september sl. var samþykkt tillaga til ráðherranefndarinnar um Félagsmálasáttmálann og framkvæmd hans þar sem m.a. er lagt til að í 5. gr. hans verði tekin af öll tvímæli um að menn eigi einnig að hafa frelsi til að standa utan við stéttarfélög. Þetta er enn aðeins tillaga þingsins en hún gefur vísbendingu um það annars vegar að talið er nauðsynlegt að taka af skarið um þetta vafaatriði og hins vegar að breytingin tekur af allan vafa um að íslensk löggjöf er ekki í samræmi við skuldbindingarnar samkvæmt Félagsmálasáttmálanum ef tekið er mið af niðurstöðu fyrrgreindra sérfræðinga.

Á meðan Félagsmálasáttmálanum hefur ekki verið breytt að tillögu Evrópuráðsþingsins kann fulltrúum Íslands í embættismannanefndinni og ráðherranefndinni að takast að koma í veg fyrir frekari aðgerðir gagnvart íslenskum stjórnvöldum vegna 5. gr. Flest bendir hins vegar til þess að þar yrði aðeins um tímabundinn frest að ræða. Brýnt er að tekin verði pólitísk afstaða um framtíðarstefnu í þessu máli. Að mínu viti á sú stefna að miða að því að auka frelsi hér á landi í samræmi við það sem almennt er viðurkennt hæfilegt hjá aðildarríkjum Evrópuráðsins. Skylduaðild að stéttarfélögum samrýmist greinilega ekki mati sérfræðinganefndarinnar og líklega verður þess ekki langt að bíða að niðurstaða mannréttindanefndarinnar liggi fyrir um það hvort gildi laganna um leigubifreiðar verði samræmt fyrir Mannréttindadómstólnum á grundvelli 11. gr. Mannréttindasáttmálans um félagafrelsi.

Í tilefni af því að skýrsla Íslandsdeildar Evrópuráðsþingsins er lögð fram hef ég kosið að gera framangreint atriði að sérstöku umtalsefni á Alþingi þar sem þau snerta öll beina þátttöku okkar Íslendinga í Evrópuráðinu og hvernig við stöndum að þessari þátttöku. Dæmin sýna einnig að hin virku úrræði, sem Evrópuráðið hefur til að fylgja eftir að sáttmálar gerðir í nafni þess séu virtir, hafa þegar haft áhrif hér á landi og það hefur komið til kasta Alþingis að bregðast við þeim með breytingum á íslenskri löggjöf. Þá er einnig nauðsynlegt fyrir þingmenn að hafa í huga við lagasetningu að hún stangist ekki á við hina mikilvægu sáttmála Evrópuráðsins sem Alþingi hefur staðfest.

Hér á landi gera æ fleiri sér grein fyrir því að þeir geta leitað réttar síns annars staðar en fyrir íslenskum dómstólum og stjórnarstofnunum ef þeir telja á sér brotið. Athyglin á eftir að beinast í enn ríkari mæli að réttindum sem felast í ýmsum alþjóðasamþykktum. Eftirlitsstofnanir á grundvelli slíkra samþykkta eiga eftir að láta meira að sér kveða hér eins og annars staðar. Alþingi og stjórnvöld almennt verða að vera undir þetta búin. Fullgilding alþjóðasamþykkta er oft upphafið að löngu ferli þar sem bæði er höfðað til réttinda og skyldna. Við lagasmíð og lagasetningu er ekki unnt að hundsa slíkar alþjóðlegar skuldbindingar. Að mínu mati eiga þær að vera hvati til þess að færa ýmsa mikilvæga löggjöf í nútímalegra horf. Gleymum því ekki að úrelt lög tefja fyrir framförum og geta stuðlað að hættulegri einangrun þjóðarinnar á miklum umbrotatímum sem einkennast af æ meiri samvinnu þjóða á milli, meiri samvinnu en nokkru sinni fyrr.

Virðulegi forseti. Ég hef þessi orð ekki fleiri en er að sjálfsögðu fús til að svara spurningum hv. þm. sem vakna við lestur skýrslu Íslandsdeildarinnar. Jafnframt vil ég hvetja virðulegan forseta til að staðfesta sem fyrst starfsreglur Íslandsdeildarinnar sem birtar eru sem fskj. með skýrslunni svo starfsemi deildarinnar komist í fast horf. Þar með verður auðveldara að skipuleggja starf hennar og nýta þá fjármuni sem til þess eru ætlaðir. Í lokin vil ég þakka samdeildarmönnum mínum gott og ánægjulegt samstarf og einnig þeim sem gegnt hafa ritarastörfum fyrir deildina á liðnu ári, Ólafi Ólafssyni og Þóru Guðnadóttur, en Þóra annast nú skjalavörslu og önnur störf fyrir Íslandsdeild Evrópuráðsþingsins og hjá henni er unnt að fá aðgang að öllum samþykktum þingsins og öðrum gögnum þess.

Björn Bjarnason: Virðulegi forseti. Ég vil taka það fram vegna ummæla í ræðu hv. síðasta ræðumanns að að sjálfsögðu voru þær skoðanir sem ég setti fram í þeirri ræðu sem ég flutti aðeins mínar, þær voru ekki skoðanir Íslandsdeildarinnar og ekki bornar undir neinn í henni. En textinn hins vegar sem við leggjum hér fram sem skýrslu er sameiginlegur texti okkar.

Ég vil taka undir það sem hv. síðasti ræðumaður nefndi að það er ákaflega mikilvægt fyrir Alþingi að fjalla um það á einhverjum vettvangi, hvort sem það er hér í þingsalnum eða annars staðar, hvernig eigi að standa að þátttöku Alþingis í alþjóðasamstarfi. Þetta samstarf milli þjóðþinga fer stigvaxandi, ef þannig mætti að orði komast, það er alltaf verið að setja á laggirnar fleiri og fleiri samstarfssvið þar sem þingmenn koma saman og ræða sameiginleg mál og fjalla um mál sem snerta samstarf ríkjanna. Ein slík stofnun er í fæðingu núna, þ.e. þingmannasamkunda sem tengist Ráðstefnunni um öryggi og samvinnu í Evrópu og einmitt er fjallað um í skýrslu Íslandsdeildarinnar. Þar er bent á að þetta RÖSE-þing svokallað mun koma fyrst saman í Búdapest næsta sumar og það er skýrt frá því í skýrslunni að forsætisnefnd Alþingis hafi að þessu sinni ákveðið að aðalfulltrúar á Evrópuráðsþinginu skuli taka þátt í fundum RÖSE-þingsins í Búdapest í sumar vegna þess að sumarþing Evrópuráðsins verður haldið í þeirri borg rétt áður en RÖSE-þingið hefst. En Alþingi á eftir að taka ákvörðun um hvernig þátttöku okkar í RÖSE-þinginu verður háttað. Þannig má fjalla um enn fleiri málefni sem snerta alþjóðasamstarf þingmanna. Það er ákaflega mikilvægt að um það sé mótuð skynsamleg stefna af Alþingi hvernig að öllu slíku samstarfi skuli staðið.

Starfsreglur Íslandsdeildarinnar gera ráð fyrir því að menn geti sinnt bæði þátttöku í þingunum og einnig nefndastarfi. Hins vegar er okkur þröngur stakkur skorinn, eins og fram kom, vegna fjárveitinga og við verðum að haga okkar starfi í Evrópuráðsþinginu með hliðsjón af fjárveitingum. Á þinginu sitja þrír kjörnir fulltrúar Íslands. Ísland hefur rétt til þess að hafa þrjá þingfulltrúa en í Íslandsdeildinni eru sex þingmenn og varamenn taka þátt í þingstörfum til skiptis, ef þannig mætti orða það. Á hvert þing eru að jafnaði sendir fjórir þingmenn þannig að það er ávallt einn varamaður á þingstaðnum á meðan fundir fara fram. En aðrar sendinefndir hafa það þannig að þær senda allar sínar nefndir og varamenn eru á þingstaðnum og taka þátt í nefndastörfum á meðan á þinghaldinu stendur. Við förum ekki inn á þessa braut í okkar starfsreglum, töldum okkur ekki fært að hafa þá reglu, setja hana fram, en auðvitað væri það æskilegast að fjárveitingar til Íslandsdeildarinnar tækju mið af því að þátttakan gæti verið sem mest, bæði í þingstörfunum og nefndastörfunum. En málum er ekki þannig háttað nú.

Ég vil ítreka það sem ég sagði í ræðu minni að starfsemi Evrópuráðsins er farin að hafa mun meiri áhrif hér á landi og beinni áhrif á lagasetningu og framkvæmd mála hér á landi en kannski starfsemi nokkurra annarra alþjóðlegra samtaka sem við tökum þátt í. Það kemur best fram í því að við höfum orðið að breyta réttarfarslöggjöfinni og nú er eitt mál fyrir Mannréttindadómstóli Evrópu sem varðar almennu hegningarlögin og tvö mál fyrir mannréttindanefndinni, annað sem varðar skattalög og hitt sem varðar atvinnuréttindi og eitt mál í kæru fyrir sérfræðinganefnd vegna Félagsmálasáttmálans. Það er því ákaflega mikilvægt að með þessum málum sé fylgst, ekki síst af löggjafarvaldinu sem setur lög og þarf að taka ákvarðanir um þessa samninga og setja lög í samræmi við þá, og nánar sé fylgst með þessu starfi heldur en áður eftir að menn hafa valið það í ríkara mæli en áður að kæra málefni til stofnana Evrópuráðsins. Þess vegna ítreka ég þá skoðun sem fram kom í ræðu hv. síðasta ræðumanns að um það þarf að ræða alvarlega hvernig að þessu skuli staðið miðað við þann fjárhagslega ramma sem okkur er settur.

Geir H. Haarde: Virðulegi forseti. Ég þakka hv. framsögumanni þessarar skýrslu fyrir að hafa vakið máls á ýmsum málum sem hafa óbeint komið til kasta Evrópuráðsins eða aðila á þess vegum og varða löggjöf á Íslandi. Hér er vissulega margt á ferðinni sem ástæða er til að gefa fullan gaum og ég vek athygli á því að á síðasta þingi var til að mynda sjómannalögum breytt vegna sérstakra ábendinga frá nefnd þeirri sem fylgist með framkvæmd Félagsmálasáttmála Evrópu. Það var talið að ákvæði í þeim lögum stangaðist á við þennan sáttmála.

Ég vek jafnframt athygli á því, eins og fram hefur komið á nýjan leik nú að undanförnu, að af hálfu þessarar eftirlitsnefndar, sérfræðinganefndar, er gerð alvarleg athugasemd við ákvæði laga um Atvinnuleysistryggingasjóð hér á landi, en þannig háttar til að réttur til bóta er skilyrtur því að viðkomandi atvinnuleysingi sé félagi í stéttarfélagi. Ég hef flutt hér á Alþingi frv., að mig minnir í tvígang, sem gengur í þá veru að tryggja mönnum rétt til atvinnuleysisbóta óháð því hvort þeir eiga aðild að stéttarfélagi og hef m.a. reitt fram því máli til stuðnings þessar athugasemdir sérfræðinganefndar Evrópuráðsins að því er varðar ákvæði Félagsmálasáttmála Evrópu. Það mál fór hér í gegnum neðri deild á síðasta þingi og átti skamman veg eftir í gegnum efri deild þegar komið var í veg fyrir að það yrði að lögum. Ég vil vekja athygli á þessu máli á nýjan leik nú í framhaldi af ræðu hv. 3. þm. Reykv. og hvetja eindregið til þess að ríkisstjórnin taki þessi mál öll upp á breiðum grundvelli og hafi sjálf frumkvæði að því að tryggja að ekkert í okkar eigin löggjöf stangist á við þennan Félagsmálasáttmála, hvorki þetta né annað. Ég held að það sé miklu hyggilegra fyrir okkur Íslendinga að eiga sjálfir frumkvæði að því að tryggja að löggjöf okkar sé þess eðlis að hún brjóti ekki í bága við okkar alþjóðlegu skuldbindingar í stað þess að fá athugasemdir og jafnvel ákærur erlendis frá.